K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Hospodaření obcí a externality

(Hospodaření obcí a externality)

Datum: 25. 6. 1998, zdroj: OF 3/98, rubrika: Ekonomika

Pohled na hospodaření obcí a externality je aktuální zejména v souvislosti s připravovaným dělením kompetencí ve veřejném sektoru mezi státní správu, obce a kraje.

Samospráva znamená, že věci veřejné spravuje jiný subjekt než stát. Jde o předání části veřejné správy nestátnímu subjektu - obci nebo vyššímu stupni samosprávy. Samospráva je vykonávána samostatně, nezávisle na státu, a to v mezích zákona. Má zákonem vymezené právo vydávat v mezích zákonů své vlastní předpisy. Hovoří se o decentralizaci veřejné správy.

Posilování samosprávy je důležitá součást demokratizace společnosti, neboť na rozhodování o věcích veřejných se podílejí občané, většinou nepřímo, prostřednictvím svých volených zástupců. Samospráva je blíže občanům, může proto lépe reagovat na místní preference. Co je externalita

Při rozdělení kompetencí veřejné správy je důležité rozhodnutí, z jakých prostředků budou jednotlivé články veřejné správy a samosprávy financovat vymezené úkoly. Obce vystupují a jednají jako samostatné subjekty základního článku územní samosprávy. Přitom mohou vznikat tzv. externality.

Pod pojmem externality máme na mysli nezamýšlený přenos užitku nebo újmy mezi subjekty. V případě nezamýšleného přenosu užitku se o tzv. pozitivní externalitu. V případě nezamýšleného přenosu újmy se jedná o ztrátu ( vznikne např. určitému subjektu vlivem jiného subjektu, aniž by od něj dostal úhradu na vzniklé vícenáklady). Hovoříme o tzv. negativní externalitě.

Externality tedy vznikají mimo trh. Úlohou veřejného sektoru je napravovat zejména negativní externality, provázející trh, jenž je sám nemůže ovlivnit a vyřešit. Dochází k tzv. tržnímu selhání. V jistém slova smyslu externality doprovází i hospodaření obcí. Např. výstavba a financování čistírny odpadních vod v obci přinese užitek i obyvatelům dalších obcí na dolním toku řeky. V některých případech je vznik externalit ovlivněn i rozhodováním státní správy a zákonodárného sboru.

Některé externality mají dopad i do hospodaření jednotlivých obcí, a to jak na straně příjmů, tak na straně výdajů. Financování regionálních a upřednostněných národních veřejných statků obcemi (kdy ještě nefungují kraje) způsobuje v některých případech jev externality mezi obcemi. Čím dokonaleji je propracována vazba mezi zabezpečováním věřejných statků a jejich financováním, včetně vymezení finančních zdrojů, tím více se eliminuje možný vznik externalit v hospodaření obcí mezi sebou a naopak.

Finanční externalita

Výskyt externalit v hospodaření obcí v ČR po roce 1989 souvisí s obnovou samosprávy, výraznou decentralizací veřejné správy a pokračující decentralizací financování veřejných statků z rozpočtů obcí po roce 1992. Některé obce zabezpečují a financují regionální veřejné statky, při současné poměrně významné centralizaci finančních zdrojů do státního rozpočtu.

Můžeme hovořit o finanční externalitě - o přínosu do rozpočtu jedné obce, či o újmě rozpočtu jiné obce. Tyto externality ovlivňuje právní rámec (Ústava ČR, zákon o obcích, rozpočtová pravidla aj.). Například konstrukce daní je dána celostátně, obec je nemůže, až na výjimky, ovlivnit. I u místních poplatků určuje rozpětí sazeb, resp. maximálně možnou sazbu, zákon. Vznik finanční externality umožňuje i daňové určení stanovené zákonem o rozpočtových pravidlech.

V současné době se podílejí místní rozpočty (rozpočty obcí a okresních úřadů) zhruba 20 % na celkovém objemu veřejných rozpočtů v ČR. Po roce 1992 rostou příjmy obecních rozpočtů, přičemž rozhodující podíl představují běžné, každoročně se opakující příjmy, zejména daňové. Ačkoliv většinu daňových příjmů nemohou obce v podstatě ovlivnit, jsou zařazeny mezi vlastní příjmy, a tím podstatným způsobem zvyšují tzv. míru soběstačnosti obcí. Pojmem soběstačnost obcí (v %) je označen podíl vlastních příjmů a běžných neinvestičních výdajů.

Obecná pravidla

Obecně se považuje za vhodné, aby příjmy rozpočtů obcí, tzn. i daňové příjmy, byly: - dostatečně výnosné, aby umožnily zvýšit míru soběstačnosti obcí,
- závislé do určité míry na aktivitě obce,
- územně pokud možno rovnoměrně rozloženy,
- předem odhadnutelné, alespoň ve střednědobém horizontu a
- administrativně nenáročné na správu

Daňovým příjmem obcí by měly být daně, u nichž je stabilní základ. To pozitivně působí na daňový výnos, který je hlavním zdrojem financování rostoucí potřeby veřejných statků. Zároveň by mělo jít o daně, u nichž může jen obtížně docházet k únikům, u nichž je nemožné převést daňový výnos do jiné obce (tj. zamezit vzniku daňové externality). Je tedy nutné respektovat daňové zásady.

Daňový výnos v rozpočtech obcí je v územním průřezu rozdílný, a to z mnoha důvodů, které obec zpravidla nemůže přímo ovlivnit (nerovnoměrně rozložený základ daně, rozdílný podíl ekonomicky aktivních obyvatel, počet nezaměstnaných aj.). Jedním z důvodů je současné místo plátcovy pokladny (zaměstnavatele). Není ani možné říci, že výnos daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti je vždy užíván k financování veřejných statků, které využívá poplatník této daně v obci, kde žije. Je tedy zčásti narušena daňová zásada užitku ze zdanění.

Daňová externalita

Na straně příjmů rozpočtů obcí tedy můžeme hovořit o vzniku daňové externality u sdílené daně z příjmů, a to zejména u daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. Přenos užitku ze zdanění de facto na obyvatele jiné obce je v ČR předmětem kritiky těch obcí, které tak přicházejí o zdroj financování veřejných statků pro své občany. Současný způsob dělení výnosu daně z příjmů má svou logiku. Rozdělení části celookresního daňového výnosu obcím v okrese podle počtu obyvatel, má své opodstatnění zejména v situaci, kdy obce a okresní úřady zabezpečují a financují některé veřejné statky, které mají regionální charakter, tzn. užitek z nich má obyvatelstvo celého okresu (například veřejná hromadná doprava zajišťující dopravní obslužnost obcí v okrese). Poplatníky daně z příjmů fyzických osob jsou především ekonomicky aktivní obyvatelé v produktivním věku, prospěch však mají i ostatní obyvatelé, respektuje se princip solidarity.

Problémem je výběr dynamické a výnosné daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti podle plátcovy pokladny. (Ostatní daně plynou do státního rozpočtu.)

Správu a výběr všech daní, tj. i těch, které podle rozpočtových pravidel jsou příjmem rozpočtu obce, vykonávají finanční úřady, a to pro obce v okruhu své tzv. místní příslušnosti. Převádějí je bezhotovostním platebním způsobem prostřednictvím peněžního ústavu na příslušný rozpočtový účet podle daňového určení. Výjimku tvoří místní poplatky.

Místní poplatky nepředstavují velký příjem rozpočtu obcí, zčásti však snižují napjatost ve finančním hospodaření obcí. Jejich výnos by měl sloužit k financování lokálních veřejných statků, z nichž mají užitek především občané dané obce. U této skupiny místních daní tedy zpravidla nedochází k přenosu užitku ze zdanění na obyvatele jiné obce.

Je třeba si však uvědomit, že v praxi neexistuje účelová vazba mezi jednotlivými běžnými příjmy a běžnými výdaji rozpočtu, resp. ve vztahu k příslušným veřejným statkům.

Spravedlivost rozdělování

Obce jsou finančně nesoběstačné, významným příjmem jejich rozpočtů jsou dotace formou neúčelových a účelových dotací z rozpočtové soustavy, zejména ze státního rozpočtu. Díky změně daňového určení od roku 1993 se však prosazuje tendence ke zvyšování finanční soběstačnost rozpočtů obcí a snižování podílu dotací i v ČR.

Neúčelové dotace podporují mnohem intenzivněji pravomoc a odpovědnost orgánů obcí. Problémem však je jejich rozdělování. Nespravedlivé rozdělení může způsobit vznik externality, pro některé obce pozitivní, pro jiné negativní. Vhodná soustava kritérií, podle kterých by se neúčelové dotace poskytovaly se stále hledá.

Typem neúčelové dotace je územně vyrovnávací dotace, která se poskytuje v závislosti na tzv. daňové výtěžnosti (přísluší okresům, jejichž daňový výnos na obyvatele je nižší než celostátní průměr).

Pro objektivní posouzení objemu účelových dotací potřebných na financování potřeb souvisejících se zajišťováním vybraných druhů veřejných statků, zejména tzv. upřednostněných veřejných statků, se většinou využívají předem uzákoněná kritéria (ukazatele) rozdělování. I u těchto kritérií v praxi vzniká problém jejich vhodného výběru, neboť necitlivé poskytnutí účelových dotací ze státního rozpočtu v obcích může způsobit de facto rovněž externality.

Minimalizovat externality

Jestliže obec zabezpečuje upřednostněné a regionální veřejné statky nejen pro své občany, ale i pro občany jiných obcí a financuje je pouze ze svého rozpočtu, lze předpokládat vznik externalit, a to i v případech, kdy jsou na zabezpečení takových veřejných statků zároveň poskytovány účelové dotace ze státního rozpočtu.

Týká se to například financování potřeb základního školství, domovů důchodců a ústavů sociální péče, hasičů, v některých případech i místní policie, hromadné veřejné dopravy a veřejného zdravotnictví regionálního charakteru - veřejných nemocnic a specializovaných zdravotnických zařízení. Většina obcí uvádí, že účelové dotace ze státního rozpočtu, případně spolu s poplatky uživatelů, nestačí krýt náklady těchto zařízení. V takovém případě dochází k přenosu užitku z financování.

Aby se minimalizoval vznik externalit mezi obcemi, bylo by nutné objektivizovat podíl jednotlivých obcí na financování regionálních veřejných statků a obcemi zajišťovaných upřednostněných veřejných statků pro občany několika lokalit. Využívat více sdružování finančních prostředků zainteresovaných obcí na financování těchto veřejných statků.

Obce využívají, zejména na financování investic i návratné příjmy, tj. například úvěry a půjčky. Tyto příjmy však zatěžují rozpočet obce dluhovou službou. Dynamika zadlužování obcí v ČR, zejména malých obcí, je velká. Jestliže musí obec využívat drahý úvěr proto, aby zabezpečila financování potřeb, které využívají i obyvatelé jiné obce, opět dochází de facto k efektu externality.

doc. Ing. Jitka Peková, CSc.
katedra veřejných financí, VŠE Praha ŔŔŔ˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙€

TOPlist
TOPlist