Alternativy volebních systémů
Návrhy na zavedení přímé volby starostů se staly poměrně frekventovaným programovým tématem zvláště u některých neparlamentních stran. Své obhájce má přímá volba i mezi řadou komunálních politiků. Předně je třeba říci, že přímá volba starostů by neměla být cílem ale nástrojem.
Co je tím míněno? Způsob, jakým je úřad starosty obsazován, je sice vděčným a populárním volebním tématem, ale klíčový problém leží jinde. Tím je postavení úřadu starosty v rámci fungování systému komunální politiky. Vymezení jeho pravomocí vůči zastupitelstvu a vůči radě. Klíčová otázka nezní "Jak chceme volit starostu?", ale "Jak silného chceme mít starostu?". Jak silnými kompetencemi by měl disponovat? Jakými nástroji bude kontrolován a jakými mechanismy budou jeho pravomoci omezeny ze strany ostatních komunálních institucí? Jestliže budou tyto otázky koncepčně vyřešeny, teprve potom lze seriózně přejít k samotné přímé volbě.
Pokud by skutečně převážil názor, že by pozice starosty měla oproti stávajícímu stavu významně posílit, pokud by měla být komunální exekutiva soustředěna do rukou jedince (starosty na místo kolektivního orgánu -- rady) a pokud by se starosta měl stát osobně odpovědným za výkon komunální politiky, pak je nezbytné takového starostu vybavit dostatečnou legitimitou pro výkon nově pojatého mandátu. Silný starosta se bez silné legitimity neobejde. Tu mu může dát pouze a jenom přímá volba.
Možné způsoby volby
Tento příspěvek se však nezabývá změnou vztahů mezi komunálními institucemi, která by musela zavedení přímé volby předcházet. Předpokládá, že by určitý fungující model byl nalezen a věnuje se výhradně možným způsobům, jakými lze starosty v přímých volbách volit. Jde tedy jen o malý střípek z rozsáhlé mozaiky, která by musela být komplexně vyřešena.
Úřad starosty je vždy vykonáván pouze jedinou osobou, proto připadá pro její zvolení v úvahu některá z následujících forem volebních systémů.
Relativně většinový systém
Prostá, nebo-li relativní většina je nejsnáze dosažitelnou většinou. Získá ji ten kandidát, který byl ve volbách nejúspěšnější. Kandidát musí získat více hlasů, než kterýkoli jiný ze zbylých kandidátů. To bývá v praxi často méně než je nadpoloviční většina. Není výjimkou, když vítězí kandidát se 30 procenty hlasů.
Pravidlo relativní většiny v jednomandátových volebních obvodech představuje tradiční systém, kterým se volí např. poslanci dolní komory britského parlamentu. V české terminologii je nejčastěji označován jako relativně většinový, či jednokolový systém.
Tento volební systém je vůbec nejčastěji užívaným na celém světě. Pro parlamentní volby jej aplikuje cca 68 zemí, v případě voleb prezidentských již tak rozšířený není. Pro volby starostů se v Evropě používá pouze na Ukrajině, Kypru a v menších obcích v Itálii. V modifikované podobě jej najdeme v Řecku, kde je starostou zvolen leader vítězné kandidátní listiny pro volby do zastupitelstva.
Nevhodnost systému pro volbu úřadu zastávaného jedinou osobou je dána zejména charakterem prosté většiny, která bývá často hodnocena jako nedostačující pro legitimní obsazení takové pozice. Zvolený představitel není reprezentantem většiny, ale pouze největší menšiny. Většina naopak zůstává nereprezentována. V případě kolektivních volených orgánů se tyto disproporce vzájemně vykompenzují díky většímu počtu obvodů, ve kterých jsou zvoleni kandidáti různých stran.
Výhody
Pro přímé volby starostů v České republice by za určitých okolností tento volební systém mohl být aplikován. Jeho výhodou by byl postupný (spíše psychologický) tlak na duální charakter volby starosty. Ve většině obcí by se postupně prosadil model, kdy mezi sebou budou soupeřit dva relevantní a silní kandidáti na post starosty, šance "třetích" kandidátů by byly dost malé. Systém by nejspíše vedl k určité formě strategického hlasování, kdy část voličů volí vybraného kandidáta spíše jako "menší zlo" vůči jeho hlavnímu soupeři.
Nezanedbatelnou výhodou je jednoduchost a snadná pochopitelnost systému. Vše se odehrává v jediném kole, volič má jediný hlas. Oproti dvoukolovým systémům je levnější.
Nevýhody
Nevýhodou takové volby je významně slabší legitimita zvoleného starosty, která se může projevit při střetech s obecním zastupitelstvem a může být umocněna v případě, že většinu drží jiný politický "tábor". Oslabená legitimita se může projevit i menší důvěrou ze strany samotných obyvatel obce. Nejsilnější menšina může představovat velmi odlišné zájmy, než které by mohly být společné většině, představované zbylými neúspěšnými menšinami. Přímá volba by tak nemusela naplnit svůj cíl -- posílení vazby mezi starostou a občany. V obcích, kde se těžko hledá konsensus v zastupitelstvu, bude starosta zvolený menšinou voličů spíše katalyzátorem dalších střetů, než aby přispíval k jejich řešení.
Absolutně většinové systémy
Stejně jako u relativně většinových systémů, i pravidlo absolutní většiny vychází ze shodného majoritního principu -- "vítěz bere vše". Je zde však podstatný rozdíl a to, kdo je považován za vítěze. Oproti předchozímu případu, vyžadují absolutně většinové systémy většinu nadpoloviční, tedy zisk více hlasů, než mají všichni ostatní kandidáti dohromady. Toho je možné reálně dosáhnout buď dvoukolovou volbou nebo některou z forem alternativního hlasování.
Dvoukolové většinové systémy
Dvoukolové systémy umožňují zvolení v prvním kole pouze za předpokladu, že se mu podaří získat nadpoloviční většinu hlasů. Pokud se tak nestane, následuje kolo druhé do nějž postupuje užší výběr kandidátů z prvého kola. Zde se však dvoukolové systémy rozchází do dvou dosti odlišných variant: systém s uzavřeným druhým kolem a systém s otevřeným druhým kolem.
Uzavřený dvoukolový systém
pouští do druhého kola pouze dva nejúspěšnější kandidáty z kola prvého. Díky tomu existuje naprostá jistota, že jeden z nich získá nadpoloviční, tedy absolutní většinu hlasů. Tímto volebním systémem se volí většina přímo volených starostů v Evropě. Jistota absolutní většiny hlasů dává zvolenému starostovi silnou legitimitu a mandát samostatně jednat jako reprezentant většiny voličů v obci.
Druhé kolo dává větší šance na zvolení konsensuálním kandidátům, kteří mají málo odpůrců a většině voličů "nevadí". Naopak dokáže penalizovat ostře vyprofilované kandidáty. Proto mohou ve druhém kole, častěji něž v jiných systémech, uspět nezávislí kandidáti, oproti kandidátům nominovaným stranami.
Otevřený dvoukolový systém
předem nestanoví počet kandidátů, kteří mají postoupit do druhého kola. O postupu rozhoduje podíl hlasů, který obdrželi v prvém kole, volební zákon určuje minimální hranici. Nejznámějším příkladem je 12,5 % z voleb do francouzského Národního shromáždění. Za těchto okolností může do druhého kola postoupit více něž dva kandidáti. Tyto systémy ve druhém kole nevyžadují ke zvolení nadpoloviční většinu hlasů, postačuje většina prostá.
Pokud by se volby do zastupitelstva konaly v souběhu s prvním kolem volby starosty, nabízela by prodleva mezi oběma koly dobrou příležitost k rychlému vytvoření koalicí na podporu kandidátů ve druhém kole. To by mohlo vést k dosažení větší jednoty mezi většinou v zastupitelstvu a starostou, tím i větší klid pro práci ve volebním období.
Oba typy dvoukolového systému jsou komplikovanější, než systém relativní většiny. Jejich realizace by byla dražší, nicméně pokud by se komunální volby konaly i nadále souběžně s dvoukolovými volbami do Senátu, nebylo by finanční zatížení tak vysoké.
Alternativní hlasování
Jednokolovou alternativou principu absolutní většiny je alternativní hlasování, někdy známé též jako australské hlasování. Volič nemusí k volbám dvakrát, ale své další preference vyjádří v jediném prvním kole. Kandidáty na hlasovacím lístku může označit číslicemi podle toho v jakém pořadí by je volil. Číslicí "1" označuje kandidáta, kterého chce volit na prvním místě. Pro případ, že by tento kandidát neměl šanci na zvolení, může volič číslicí "2" označit kandidáta, na kterého by za takových okolností měl být hlas přenesen. Je tedy alternativou pro případ neúspěchu prvého. Obdobná logika pak následuje u kandidátů označených trojkou, čtyřkou, atd. Hlas je tedy jediný a přenáší se v případě, že jeho původní držitel ztrácí šanci na úspěch. Omezuje se tak propad hlasů.
V praxi vypadá rozdělování mandátů tak, že jsou nejprve sečteny "první" hlasy pro jednotlivé kandidáty. Pokud nikdo nezískal nadpoloviční většinu, je třeba začít s přerozdělováním. Nejslabší kandidát je vyřazen a všechny jeho hlasy jsou rozděleny ostatním kandidátům na základě druhých preferencí. Postupné vyškrtávání nejslabších kandidátů a přerozdělování jejich hlasů na základě dalších preferencí pokračuje tak dlouho, dokud některý z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu hlasů.
Tento volební systém by nepochybně vedl ke zvolení kandidáta nejpřijatelnějšího pro co největší podíl voličů. Výrazně by napomohl konsensuálním kandidátům a naopak by trestal kandidáty, kteří mají mezi voliči mnoho "zarytých odpůrců".
Vzhledem ke proceduře obsazování mandátů je hlavní nevýhodou tohoto systému jeho složitost a pro řadu voličů přímo nepochopitelnost. Výhodou je naopak dosažení absolutní většiny v jediném kole, což volbu zlevňuje a zefektivňuje. Odpadá však jakákoli možnost mezivolebních dohod stran a kandidátů, které jsou možné u dvoukolových systémů.
Doplňkové hlasování
Tato forma se v současné době používá pro volby starostů ve Velké Británii, konkrétně v Londýně a dvanácti dalších velkých městech, jejichž občané se v referendu rozhodli volit svého starostu přímo. Jedná se o jakýsi kompromis mezi uzavřeným dvoukolovým systémem a alternativním hlasováním.
V zásadě jde o to, že alternativní hlasování bylo zredukováno pouze na první dvě preference. Každý volič tedy v jediném kole označí dva kandidáty preferencemi 1 a 2. Pokud žádný z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu prvních hlasů, koná se takzvané "instantní" (pomyslné) druhé kolo. Do něj postoupí dva kandidáti s největším počtem prvních preferencí. U všech zbylých kandidátů, kteří nepostoupili, jsou zjištěny druhé preference. Ty, které byly určeny pro první dva kandidáty jsou přičteny k jejich hlasům. Vítězí ten ze dvou kandidátů, který má po započítání druhých preferencí největší celkový počet hlasů.
Tento systém kombinuje výhody i nevýhody obou předchozích. Oproti alternativnímu hlasování se zmírňuje jeho složitost. Zároveň se tím snižuje přesnost, s jakou systém odráží vůli voličů a nemusí být vždy dosaženo absolutní většiny hlasů. Výhodou je nepochybně pouze jediné kolo hlasování, které činí volby levnějšími.
Závěr
Všechny představené varianty mají svá pro a proti. Výběr volebního systému je vždy politickým rozhodnutím, které má své cíle. Důležité je vědět, co opravdu mohou jednotlivá řešení způsobit, co od nich očekával lze, co nikoli. Výběru volebního systému pro úřad starosty však nejprve musí předcházet nová definice jeho pravomocí a postavení vůči ostatním institucím komunální politiky.
Způsoby voleb starostů v Evropě
Země s přímou volbou (11)
Itálie, Portugalsko, Řecko, Kypr, Slovinsko, Slovensko, Rumunsko, Bulharsko, Ukrajina, Makedonie, Albánie
Převažuje absolutně většinový systém, v Řecku, na Kypru a Ukrajině se používá systém relativně většinový, stejně tak v Itálii u obcí do 15 tisíc obyvatel.
Země s přímou i nepřímou volbou (6)
- Velká Británie -- převažuje volba nepřímá, o způsobu volby rozhodují občané města v referendu, v přímé volbě se využívá doplňkové hlasování
- Německo -- převažuje přímá volba, absolutně většinový systém
- Rakousko -- 5 spolkových zemí volí přímo, absolutně většinový systém, 4 země volí nepřímo
- Norsko -- převážně nepřímá volba, možnost přímé volby absolutně většinovým systémem
- Maďarsko -- přímo volí obce do 10 000 obyvatel, absolutně většinovým systémem, obce nad 10 000 volí nepřímo
- Rusko -- možnost obou způsobů volby, při přímé volbě se používá absolutně většinový systém
Země s nepřímou volbou (16)
Belgie, Finsko, Nizozemsko, Francie, Dánsko, Irsko, Lucembursko, Švédsko, Španělsko, Malta, Česká republika, Polsko, Chorvatsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko
První tři uvedené země vážně zvažují přímou volbu.