K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Dary a dotace – nové pojetí

Datum: 26. 1. 2016, zdroj: OF 5/2015, rubrika: Legislativa

Obce poskytují z vlastního rozpočtu příspěvky na různé veřejně prospěšné aktivity, na činnost místních spolků, či jako ocenění významných činů nebo životních jubileí občanů. Jde o výsostné území samosprávy – pouze obec může rozhodnout, na co a v jaké výši bude přispívat. I při poskytování finančních příspěvků je však obec svázána jistými pravidly.

Vedle zákona o obcích je nejdůležitějším zákonem, který upravuje poskytování dotací, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (známý také jako „malá rozpočtová pravidla“). A právě tento zákon prošel v únoru 2015 rozsáhlou změnou, jež je i v současnosti předmětem častých dotazů a nejasností a kterou si proto přiblížíme v tomto článku.

Co je to dotace?

Dotací se rozumí peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu územního samosprávného celku právnické nebo fyzické osobě na stanovený účel. Návratnou finanční výpomocí se rozumí peněžní prostředky poskytnuté bezúročně z rozpočtu územního samosprávného celku právnické nebo fyzické osobě na stanovený účel, které je jejich příjemce povinen vrátit do rozpočtu poskytovatele ve stanovené lhůtě.

Pokud tedy obec poskytuje peníze nevratně konkrétní osobě na určitý účel, jedná se o dotaci. Pokud obec neposkytuje peníze, ale věcné dary, nebo je neposkytuje na konkrétní účel, pak se o dotaci nejedná – půjde o dar. Poskytování darů se budeme věnovat v závěru článku.

Dotace programové a individuální

Novela č. 24/2015 Sb., která upravuje malá rozpočtová pravidla, rozlišuje dva typy dotací: programové a individuální. Programová dotace se poskytuje na základě programu – jakéhosi veřejného sdělení, že obec má zájem podporovat určitou oblast a zájemci se mohou obracet na obec se svými žádostmi. Program vyhlašuje obec a musí obsahovat náležitosti vyjmenované v § 10c odst. 2 rozpočtových pravidel. Některé obce „programy“ vypisovaly už dříve, nyní však musí mít zákonem stanovené náležitosti. Pokud je nesplňují, je třeba je doplnit. Program musí být zveřejněn nejméně 30 dnů přede dnem, kdy je možné začít podávat žádosti, a nejméně po 90 dnů celkem. Vypsání programu však není nezbytné (a rozhodně ne povinné) – vedle programových dotací dále existují i dotace individuální, které bude obec poskytovat na základě jednotlivých žádostí. Ať už tedy obec vypíše program, nebo bude poskytovat dotace jednotlivě, dotace nelze poskytovat jednostranně, resp. pouze z iniciativy obce. Vždy musí někdo podat žádost a zákon opět výslovně vypočítává, co musí žádost obsahovat. Pokud žádost náležitosti neobsahuje, nelze jí vyhovět, ale samozřejmě nic obci nebrání vyzvat žadatele k doplnění.

Náležitosti smlouvy

Nejzásadnější úpravou, kterou přinesla novela č. 24/2015 Sb., je poskytování dotací formou tzv. veřejnoprávní smlouvy. Jedná se o smlouvu, která není klasickou smlouvou podle občanského zákoníku, ale zakládají se jí práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.

V tomto případě uzavřením smlouvy vzniká příjemci dotace právo na vyplacení dotace (teprve uzavřením smlouvy, před jejím uzavřením není na dotaci právní nárok) a povinnost užít dotaci na stanovený účel, podat vyúčtování a podrobit se kontrole a případně sankcím. Obci vzniká povinnost dotaci vyplatit a právo příjemce kontrolovat a případně ukládat sankce a odvody. Obsah smlouvy je předepsán zákonem, který vypočítává 12 povinných náležitostí, které musí být ve smlouvě v každém případě (to však nebrání obci stanovit další podmínky).

Jistý výkladový problém nastal u náležitostí uvedených pod písmeny h) a i) uvedeného ustanovení. Smlouva musí obsahovat:

  1. podmínky, které je příjemce povinen při použití peněžních prostředků splnit,
  2. případně další podmínky související s účelem, na nějž byly peněžní prostředky poskytnuty, které je příjemce povinen dodržet,

Zatímco písmeno h) se týká podmínek, které se týkají přímo nakládání s finančními prostředky (na co a jak musí být peníze použity), písmeno i) se týká povinností souvisejících např. s dodáním účetních dokladů apod. Proč je tento rozdíl podstatný? U písmene i) může obec ve smlouvě vymezit určité nižší či paušální odvody za porušení povinnosti. To proto, aby v případě formálního, např. účetního pochybení nebylo nutno vracet celou dotaci.

Smlouva je veřejnoprávní. Pokud tedy vznikne spor, neřeší ho obecné soudy, ale krajský úřad. Teprve rozhodnutí úřadu je možné napadnout žalobou u správního soudu.

Kdo rozhoduje o (ne)poskytnutí dotace?

Přijetím novely došlo k drobné úpravě kompetencí orgánů obce, jde však spíše o zjednodušení. Před novelou bylo zastupitelstvu vyhrazeno rozhodování jen o určitých typech dotací, a rovněž o uzavírání dotačních smluv. Radě či starostovi pak zůstalo rozhodování o ostatních typech dotací a návratné finanční výpomoci. Novela tento režim sjednotila.

Nyní je tedy situace následující: O dotacích a návratné finanční výpomoci do 50 000 Kč včetně rozhoduje rada či starosta, nad 50 000 Kč zastupitelstvo. Na rozdíl od darů, kde je rozhodující součet částek za kalendářní rok, u dotací je rozhodná částka v jednotlivém případě, takže rada či starosta může během roku poskytnout jedné osobě třeba 3× 40 000 Kč, pokud jsou určeny na různý účel (pokud by totiž byly všechny dotace určené na stejný účel, mohlo by to být posouzeno jako účelové dělení dotací).

Je třeba pamatovat, že rozhodnutím o dotaci je myšleno rozhodnutí pozitivní i negativní. Není přípustná (byť je častá) praxe, že rada (starosta) filtruje žádosti, než je předloží zastupitelstvu. Zastupitelstvo vždy rozhoduje o celé žádosti.

Určité problémy však nastávají při formulaci konkrétního textu usnesení zastupitelstva (rady). V souladu s judikaturou Ústavního soudu stačí, aby zastupitelstvo schválilo podstatné náležitosti smlouvy, detaily poté může dopracovat starosta ve spolupráci s obecním úřadem a po dohodě s protistranou. Základními náležitostmi, které musí v každém případě schválit zastupitelstvo, budou přinejmenším výše, účel a příjemce dotace, a zřejmě také doba, do které musí být dosaženo účelu dotace.

Poskytnutí dotace musí být schváleno samostatným usnesením. Není také vyloučeno jedním usnesením schválit celý „balík“ dotací. Není však možné schválit dotace pouze jako součást rozpočtu. Rozpočet je koncepční dokument, a nezahrnuje schválení samostatných právních jednání. Stále zde platí ustanovení zákona o obcích, podle kterého si zastupitelstvo může určitou pravomoc vyhradit. V případě, že smlouva nebude mít všechny náležitosti nebo nebude schválena příslušným orgánem obce, nezakládá to automaticky její neplatnost.

Proces rozhodování

Při uzavírání veřejnoprávní smlouvy o dotaci se použije správní řád. (Na rozdíl od státní dotace, kde zákon o rozpočtových pravidlech použití správního řádu výslovně vylučuje).

Ze správního řádu plynou některé formální požadavky na jednání obce. A to nejen na uzavření smlouvy, ale také pro rozhodnutí, kterým se žádost o dotaci zamítá: Podle § 10a odst. 4 rozpočtových pravidel, „…nevyhoví-li poskytovatel žádosti, sdělí bez zbytečného odkladu žadateli, že jeho žádosti nebylo vyhověno a důvod nevyhovění žádosti.“

Nejedná se o správní rozhodnutí, ale o pouhé sdělení, které by mělo obsahovat důvody nevyhovění žádosti. Vzhledem k tomu, že rozhoduje politický orgán, jehož členové nejsou povinni vysvětlovat své hlasování, zřejmě v odůvodnění postačí napsat, že pro poskytnutí dotace nebyl dostatek hlasů. Je však vhodnější napsat i podrobnější důvody, jsou-li známy (např. z odůvodnění usnesení zastupitelstva).

Proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace není přípustné odvolání ani jiný řádný opravný prostředek, je však obecně možné se proti němu bránit soudně. Soud však nemá pravomoc určovat, jak bude obec nakládat se svým majetkem, tedy přezkum tohoto rozhodnutí bude značně omezený. Soud může zasáhnout, pokud obec postupuje v rozporu s pravidly (s programem), která si sama stanovila, případně pokud postupovala zjevně diskriminačně nebo v rozporu s „elementárními principy platnými v právním státu.“

Lhůty pro rozhodnutí o žádosti, pro uzavření smlouvy atd. nejsou stanoveny, obec si je určí podle vlastní úvahy.

Zveřejňování

Nová úprava stanoví povinnost zveřejnit dotační smlouvu včetně všech dodatků na elektronické úřední desce, a to do 30 dnů od jejího uzavření. Smlouva musí zůstat vyvěšená (tj. dálkově přístupná) 3 roky. Zveřejňují se však pouze smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč. A to i tehdy, pokud byla původně uzavřena smlouva na nižší částku a ta byla později dodatkem zvýšena. Povinnost zveřejnit dotační smlouvu byla zavedena až k 1. červenci 2015. Vztahuje se tedy na smlouvy uzavřené po tomto datu.

Nezveřejnění smlouvy nemá vliv na její platnost a účinnost, nicméně je správním deliktem s pokutou teoreticky až 1 000 000 Kč. Z praxe je nám známo, že dozorové orgány při vyměřování pokuty přihlédnou zejména k tomu, zda k nezveřejnění došlo z neznalosti nové úpravy, nižší sankce jsou ukládány menším obcím, které se s touto agendou setkávají výjimečně. Nižší sankce bude uložena i v případě, že jde o první případ (pokuta spíše symbolická).

Zveřejňuje se na elektronické úřední desce. Na „hmotné“ úřední desce se dotační smlouvy povinně nezveřejňují, byť dobrovolně se na nějaký čas vyvěsit mohou.

Rozdíl mezi darem a dotací?

Pokud obec nechce postupovat poměrně složitou formální proceduru poskytnutí dotace a uzavírat veřejnoprávní smlouvu, stále je zde možnost poskytovat dary. Zatímco dotace jsou upraveny zákonem, darovací smlouva je soukromoprávním aktem, který je upraven § 2055 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

Vyskytly se i názory, že po schválení novely už obec nemůže poskytovat dary, a že vše musí probíhat v režimu dotací. Jedná se nesprávný názor, což vyplývá jednak z obecné zásady rovnosti před zákonem (proč by soukromý subjekt mohl darovat, a obec nikoliv?), jednak i výslovně ze zákona o obcích, který obsahuje ustanovení o darech.

Dotace je veřejnoprávní akt. Obec zde vystupuje z pozice orgánu veřejné moci. S příjemcem dotace uzavírá dotační smlouvu, ale v rámci kontroly může jednostranně zasahovat do práv a povinností, může dotaci (správním rozhodnutím) krátit či zcela odebrat, ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně. Obec tak má větší kontrolu nad nakládání s penězi.

Dar naproti tomu je zcela soukromoprávní jednání. V tomto se neliší od daru mezi soukromými osobami. Samozřejmě, je zde povinnost v určitých případech zveřejnit záměr (§ 39), schválit dar příslušným orgánem obce (do 20 000 Kč včetně radou či starostou, nad 20 000 Kč zastupitelstvem, srov. § 85 zákona o obcích) pod sankcí absolutní neplatnosti a rovněž je zde požadavek dle § 38, tj. využívat majetek obce účelně a hospodárně. To jsou však „vnitřní“ záležitosti obce, na samotnou darovací smlouvu se použijí ustanovení občanského zákoníku.

Nevýhodou darovací smlouvy je nemožnost kontrolovat, jak bude s prostředky nakládáno. Obec zde má stejná práva a povinnosti jako kdokoliv jiný, pokud obdarovaný peníze zneužije, lze je jen obtížně vymoci zpět. Není zde povinnost předložit vyúčtování (není-li sjednána ve smlouvě). Výhodou daru je neformálnost. Darovací smlouva musí obsahovat pouze základní náležitosti, tedy předmět daru a strany smlouvy.

V případě nízkých částek pro subjekty, kterým obec důvěřuje (např. spolky, které v obci dlouhodobě působí), pokud nejsou peníze určeny na konkrétní účel (např. obecně „příspěvek na činnost“), tedy lze uzavřít místo dotační smlouvy smlouvu darovací. Některé auditní orgány však tento postup vytýkají jako riskantní, nehospodárný či netransparentní.

Podle stejné logiky je možné odlišit i poskytnutí návratné finanční výpomoci (podle rozpočtových pravidel) a zápůjčky (podle občanského zákoníku). Zde se rozdíl ještě více smývá, protože v obou případech se peníze vrací. Návratné finanční výpomoci budou tedy poskytovány na plnění určitého (zpravidla veřejně prospěšného) účelu, zatímco zápůjčky budou typicky sloužit jako neúčelová podpora, např. osobám v sociálně tíživé situaci.

Smlouva se posoudí podle svého obsahu, přesto však doporučujeme obcím, aby důsledně dodržovaly zákonnou terminologii – dar, dotace, návratná finanční výpomoc (případně příspěvek atd.) a vyhnuly se pojmům jako grant či subvence.

Dar s příkazem?

Občanský zákoník (§ 2064) umožňuje tzv. darování s příkazem, tedy lze uložit příjemci daru jisté povinnosti. Tento příkaz může být i ve veřejném zájmu. Obec by tak teoreticky mohla efektivně poskytnout „dotaci“ na základě darovací smlouvy, s tím, že by si v příkazu vymínila určitý účel, sjednala si možnost kontroly a případně by dar vymáhala zpět před soudem. Je takový postup možný?

Ačkoliv takový postup odpovídá principu smluvní svobody, spíše jej nedoporučujeme, alespoň do doby, než se rozhodovací praxe v této otázce ustálí. Soudy by jej totiž mohly vyhodnotit jako obcházení zákona. V případě, že chce obec poskytnout prostředky na konkrétní účel a zavázat druhou stranu k realizaci tohoto účelu, tedy doporučujeme uzavírat dotační (veřejnoprávní) smlouvy.

Mgr. Martin Archalous, Advokátní kancelář KVB

TOPlist
TOPlist