K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Slučování obcí nebo meziobecní spolupráce

Datum: 10. 3. 2016, zdroj: OF 1/2016, rubrika: Reforma veřejné správy

Cílem tohoto příspěvku je analýza a interpretace postojů představitelů českých obcí a měst ke slučování obcí a k vybraným aspektům meziobecní spolupráce. Vychází z výsledků dotazníkového (on-line) šetření, které probíhalo v létě 2015 a jehož se zúčastnilo 573 obcí a měst.

Respondenty byli starostové nebo místostarostové obcí a měst (49 %), vedoucí pracovníci veřejné správy (34 % případů) anebo referenti (odborní pracovníci – 17 % případů). V průzkumu byly zastoupeny obce a města všech velikostních kategorií ve všech krajích ČR. Výzkum byl součástí řešení projektu TA ČR OMEGA ev. č. TD020323 „Strategické plánování obcí, měst a regionů: výzvy, problémy, možnosti řešení“, jehož nositelem byla Západočeská univerzita v Plzni.

Postoje ke slučování obcí

Hospodářská krize, nedostatek veřejných zdrojů a tlak na efektivitu poskytovaných veřejných služeb, vedl v řadě evropských zemí ke slučování obcí. Česká republika přitom patří, vedle Francie a Slovenska, k zemím s nejmenší průměrnou velikostí obcí. V ČR jsme diskusi na téma slučování obcí příliš nezaznamenali.

Podle vyjádření respondentů by měla být v ČR větší pozornost, než slučování obcí, věnována dobrovolné spolupráci obcí a měst, která je považována pro více jak polovinu respondentů za nejlepší cestou, jak konsolidovat roztříštěnou místní samosprávu. Největší obavou je ztráta místní identity a výjimečnosti (49 % respondentů), zvláště malých obcí do 1000 obyvatel. Dalšími argumenty proti slučování obcí jsou tradiční rivalita (26 %), která slučování brání, a obava, že sloučením obce s jinou se zvětší dojezdová vzdálenost a zhorší dostupnost některých veřejných služeb (24 %). Přibližně čtvrtina respondentů se obává, že slučování obcí by vedlo k oslabení rozhodovacího vlivu slučovaných obcí a k upřednostňování rozvoje centrálních obcí na úkor okrajových. Mnozí si v této souvislosti vzpomínají na 70. léta minulého století, na zavádění systému střediskových obcí.

Pokud by k slučování mělo docházet, tak konečné slovo by měli mít občané slučovaných obcí (37 % respondentů). Podle názoru 21 % představitelů obcí a měst nejsou lidé v obcích dostatečně informováni o přínosech slučování, o její nezbytnosti a účelnosti. Procesu slučování podle některých respondentů (10 %) brání místní politici, neboť zrušením obcí, resp. jejich přičleněním k jiným, by došlo k odstranění sítě neformálních a klientelistických vztahů. Obecně také chybí politická podpora slučování a dohoda klíčových politických stran o jeho nutnosti (7 %).

Místo slučování bychom měli jít cestou přenesení některých kompetencí, vedoucích k posílení obcí s rozšířenou působností (ORP). Takto se vyjádřilo 27 % představitelů obcí a měst, přičemž především zástupci malých měst (velikostní kategorie 5 až 20 tisíc) by takové řešení uvítali.

Podle přibližně poloviny dotázaných spolupráce obcí a měst je přirozenou záležitostí, která tu vždy existovala (její historie sahá až do poloviny 19. století). Ve prospěch intenzívnější spolupráce obcí a měst nejvíce hovoří rostoucí komplexita problémů, na jejichž řešení nemají samostatné obce dostatečné zdroje a kapacity (lidské, finanční znalostní i organizační). Tak se vyjádřilo 51,0 % obcí a měst. Dalším důvodem k zintenzívnění meziobecní spolupráce je nedostatek finančních prostředků (40 % respondentů) a aktuální tlak problémů, které nejsou samostatné obce schopné řešit (32 %).

Nejvýznamnější oblasti meziobecní spolupráce v ČR (v % respondentů)
Nejvýznamnější oblasti meziobecní spolupráce v ČR

Meziobecní spolupráce – hledání optimálního modelu fungování

Preference forem financování

Podle vyjádření 52 % respondentů není možné při financování meziobecní spolupráce spoléhat pouze na strukturální fondy. Klíčovou složkou jsou členské příspěvky. Dalším zdrojem příjmů organizací meziobecní spolupráce by měly být speciální dotační programy (státní nebo krajské), jak je tomu často v zahraničí. Uvedené zdroje jsou důležité zvláště v situaci, kdy organizace není řešitelem žádného projetu financovaného z ESF a má problémy se zajištěním svého běžného chodu. Pouze přibližně čtvrtina respondentů uvedla jako klíčový zdroj strukturální fondy EU. Pro financování meziobecní spolupráce formou stanoveného podílu na sdílených daních by bylo 27 % respondentů. Takový způsob financování je ovšem podle expertů představitelný pouze v případě spolupráce obcí v rámci ORP, kdy by na základě zákona, podobně jako je tomu ve Francii, museli vytvořit společenství obcí, na které by stát přenesl z obcí či krajů některé pravomoci v oblasti státní správy.

Preference územní působnosti

Podle dvou třetin obcí a měst je nejpřirozenější formou spolupráce se sousedními obcemi a městy, s nimiž již dnes sdílí řadu problémů. Jako druhou v pořadí (34 % respondentů) nejčastěji uváděli spolupráci v rámci správních obvodů obcí s rozšířenou působností (ORP). Výzkum ukázal, že si obce a města na tyto územní jednotky začínají pomalu zvykat. Na druhé straně je nutné uvést, že ne vždy jsou tyto obvody vhodně vymezené (zvláště se to týká městských aglomerací) a ne vždy jsou vnímány jako nejvhodnější územní struktury pro meziobecní spolupráci. Na třetím místě cca 30 % respondentů uvedlo účelovou a otevřenou formu spolupráce s obcemi, s nimiž mají společné zájmy nebo problémy, a to nezávisle na administrativním členění. Jedná se v podstatě o formy spolupráce odpovídající dobrovolným svazkům obcí. Klíčová je dobrovolnost výběru partnerů. Spolupracují ti, kteří sdílejí společné problémy a chtějí spolupracovat. I podle některých teoretiků není nic špatného na tom, když obec spolupracuje pokaždé s jinými obcemi, ad hoc, jak to řešení daného problému vyžaduje, neboť řešení každého problému má jiný „optimální“ územní dosah.

Další formou územní spolupráce je přeshraniční spolupráce a spolupráce mezi partnerskými městy (20 % respondentů). Tuto formu, jak výzkum ukázal, preferují především střední a velká města. Relativně menší význam má spolupráce se všemi obcemi napříč ČR (15 %), dále pak spolupráce s obcemi a městy v rámci krajů (13 %) a také spolupráce s obcemi v rámci tzv. metropolitních regionů (5 %). Posledně uvedenou formu spolupráce, která se teprve začíná rozvíjet, podporují zvláště města nad 100 tisíc obyvatel.

Preference organizačně-právních forem

Nejvíce preferovanou organizačně-právní formou jsou dobrovolné svazky obcí (tzv. mikroregiony). Takto se vyjádřilo 62 % respondentů. Druhou (52 %) jsou právně nezávazné formy spolupráce (výměna informací a znalostí v rámci neformálních sítí, společné pracovní skupiny, pravidelná setkání starostů atd. Na třetím místě byly uváděny místní akční skupiny (50 %).

K dalším důležitým formám patří smlouvy ke splnění konkrétních úkolů, např. smlouvy o realizaci konkrétních projektů. Jedná se v podstatě o ad hoc spolupráci s jasně stanoveným obsahovým a časovým rámcem (36 %) nebo společné strategické plánování (23 %).

Podporu svazkům obcí v rámci územních obvodů ORP preferuje 18 % obcí a měst. Jedná se přitom o nejvíce diskutovanou otázku (podle počtu komentářů ze strany respondentů).

K nejméně preferovaným organizačně-právním formám meziobecní spolupráce patří společné obchodní společnosti (3 %), partnerství veřejného a soukromého sektoru a zájmová sdružení právnických osob (5 %). Jedná se o soukromoprávní formy, které předpokládají podnikání organizací a jsou v západních zemích podporovány.

Výsledky výzkumu ukázaly, že existují značné rozdíly mezi malými obcemi a velkými městy. Obce, resp. obce do 2 tis. obyvatel nejvíce preferují dobrovolné svazky obcí, právně nezávazné formy spolupráce a místní akční skupiny. Města nad 50 tisíc obyvatel naproti tomu společné strategické plánování, právně nezávazné formy spolupráce a smlouvy ke splnění konkrétních úkolů (realizace konkrétních projektů).

Obce a města v ČR preferují spolupráci, která má vesměs mikroregionální charakter. Za základní konstituční principy považují dobrovolnost účasti a svobodný výběr partnerů.

Vnější a vnitřní faktory úspěšnosti meziobecní spolupráce

Úspěšnost faktorů meziobecní spolupráce dělíme na vnější a vnitřní. Z vnějších faktorů patří k nejdůležitějším finanční podpora, dále je to metodická pomoc a státní koncepce rozvoje meziobecní spolupráce, kterou většinou postrádají. Právní formy spolupráce uvedli respondenti až na posledním místě, a nevidí potřebu nové právní formy.

Z vnitřních faktorů jsou nejdůležitější existence společných zájmů a vzájemné důvěry, společná rozvojová strategie, participativní forma rozhodování a vhodně vybraní partneři.

Dále si respondenti uvědomují potřebu společných projektů, práce s veřejností a existenci Lída – schopného manažera a vzdělaných a kreativních spolupracovníků, kteří požívají všeobecnou důvěru a disponují přesvědčovacími a organizačními schopnostmi. S tím úzce souvisí pragmatický (racionální) styl jejich jednání a odpolitizování problémů. K nejméně významným faktorům úspěšnosti meziobecní spolupráce patří výběr vhodné právní formy, schopnost eliminovat vliv příliš dominantních osob nebo skupinových zájmů, kontinuita lidí ve vedení organizace, orientace na činnosti, které nikdo nedělá a vhodná vnitřní organizace.

Podle našeho názoru respondenti poněkud podceňují význam organizačních faktorů, jakožto faktorů úspěšnosti meziobecní spolupráce, a naopak přeceňují význam společné rozvojové strategie. Bez odpovídající organizační struktury je prosazení a realizace sebelépe zpracované strategie těžko představitelná. Manažeři organizací si to mnohem více uvědomují než starostové a úředníci.

Závěr

Při koncepčních úvahách o podpoře meziobecní spolupráce v ČR je nutné rozlišovat mezi jeho různými formami. Není totiž spolupráce jako spolupráce. Musíme striktně rozlišovat mezi spoluprací v rámci samosprávných a státosprávných činností. Pokud se například obce rozhodnou, že chtějí společně plánovat svůj rozvoj a připravovat projekty (samosprávná činnost), tak by měli mít zároveň možnost vybrat si takovou formu, včetně územní, která bude nejlépe odpovídat jejich společným cílům a úkolům. V takovém případě by měl být důsledně uplatňován princip dobrovolnosti. Pokud by se ovšem mělo jednat o situaci, kdy stát zamýšlí přenést na společenství obcí výkon některých správních kompetencí (např. v oblasti sociální péče nebo školství), pak je logické a účelné, že navrhne také odpovídající formu (zákonem stanoví podmínky, za nichž se budou obce sdružovat). V druhém případě je vhodné uplatňovat podobné principy, jako u jakékoliv jiné územně-správní reformy. Především princip územní uspořádanosti a skladebnosti.

Výsledky výzkumů ukazují, že k podpoře meziobecní spolupráce je nutné přistupovat koncepčně a modelově. Pokud chceme meziobecní spolupráci v ČR posílit, tak bychom měli postupovat koncepčně a modelově a hledat odpovědi na následující čtyři okruhy otázek:

  • Jaké jsou cíle a úkoly meziobecní spolupráce? Co od ní očekáváme? V jakých činnostech by měly obce spolupracovat?
  • Jaký způsob financování navrhujeme? Organizace meziobecní spolupráce nemohou žít pouze z projektových prostředků. Je nutné zabezpečit jejich institucionální financování, což se bez externích zdrojů (speciálních dotačních program) většinou neobejde.
  • Jaká je nejvhodnější právní a organizační forma? Je nutné diskutovat o poslání a cílech těchto organizací, o otázkách politické legitimity, participace veřejnosti, způsobu rozhodování, organizační kultuře a podobně.
  • Jaké je nejvhodnější územní vymezení (dosah) meziobecní spolupráce? Pokud jde o spolupráci v sociální nebo kulturní oblasti, tak jsou vhodnější menší územní celky (aktéři se důvěrně znají). Pokud je cílem meziobecní spolupráce podpora ekonomického rozvoje nebo společný regionální marketing, tak je vhodnější uvažovat o větších regionech, které jsou schopné generovat více zdrojů.

doc. RNDr. Jiří Ježek, Ph.D., Západočeská univerzita v Plzni

TOPlist
TOPlist