K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Soutěž Chytrá města pro budoucnost

Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí

Datum: 24. 5. 2016, zdroj: OF 2/2016, rubrika: Legislativa

Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí (dále jen „návrh zákona“) má nahradit stávající zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.

Jana Kranecová
Jana Kranecová

Návrh zákona představuje již několikátý pokus o reformu systému kontroly a auditu veřejných financí. V souladu s Legislativními pravidly vlády byl návrh zákona s doprovodnými materiály rozeslán do meziresortního připomínkového řízení dne 22. července 2015 s termínem dodání připomínek do 25. srpna 2015.

Do připomínkového řízení se zapojilo přes 100 připomínkových míst, včetně Svazu měst a obcí a Sdružení místních samospráv. Od uplynutí lhůty pro uplatnění připomínek probíhala s jednotlivými připomínkovými místy až do půlky února 2016 jednání a konzultace. Materiál byl upraven na základě připomínek z meziresortního připomínkového řízení, z nichž byly téměř všechny vypořádány bez rozporů.

Účinnost zákona se navrhuje od 1. 1. 2018. Po projednání s legislativci budou provedeny finální gramatické a legislativně-technické úpravy a materiál bude předložen na jednání Legislativní rady vlády. Poté bude pokračovat legislativní proces projednáním ve vládě a předložením do Parlamentu.

Sjednocení systému řízení

Klíčovou změnu představuje revize celého systému řízení a kontroly veřejných financí. V současné době při schvalování výdaje nebo uzavírání smlouvy vedle sebe existují dva procesy. Jeden administrativní, aby bylo vyhověno požadavkům zákona o finanční kontrole a druhý, reálný schvalovací proces, který odráží potřebu jednotlivých organizací. Návrh zákona by měl tyto procesy sjednotit a zjednodušit. Každá organizace veřejného sektoru bude mít možnost nastavit si systém podle svých potřeb, ať už se jedná o ministerstvo, nebo mateřskou školku.

Jedním z cílů, které si návrh zákona klade je zjednodušení stávajícího systému kontroly veřejných příjmů a veřejných výdajů a to zejména s ohledem na existenci velkého množství malých organizací, tedy nejmenších obcí a příspěvkových organizací, pro které je často stávající právní úprava neaplikovatelná, resp. její aplikace v praxi představuje zbytečnou a neodůvodněnou administrativní zátěž. Návrh zákona nezajistí, že kontrolní procesy, které dnes probíhají jen formálně, budou do budoucna představovat účinný nástroj ochrany veřejných financí. Přijetí návrhu zákona je pouze nezbytným východiskem. Předpokladem jeho úspěšné implementace a realizace skutečné reformy řízení a kontroly veřejných financí je důsledné a aktivní poskytování metodické podpory ze strany Ministerstva financí a to zejména Centrální harmonizační jednotky. Funkční Centrální harmonizační jednotka vytvoří spolu s návrhem zákona účinný systém ochrany veřejných financí.

Hlavní změny

V zájmu zjednodušení stávajícího systému návrh zákona přináší zásadní změnu ve výkonu řídicí kontroly u výdajových a příjmových operací. Návrh zákona jasně zakotvuje, že řídicí ekonomická kontrola se bude provádět jen u operací, které může organizace ovlivnit. Tato úprava má odstranit stávající praxi, kdy jsou vytvářeny doklady o provedení řídicí kontroly u příjmových operací i v případech, kdy jde o nahodilé příjmy, které se stávají příjmem rozpočtu obce bez jejího zásahu. Jde zejména o tzv. zákonné příjmy.

Dále návrh zákona umožňuje, aby se u malých organizací, řídicí ekonomické kontroly účastnila i osoba, která není zaměstnancem. Dnes zákon o finanční kontrole striktně stanoví, že funkci správce rozpočtu nebo hlavního účetního může vykonávat jen zaměstnanec dané obce. Toto je neaplikovatelné zejména u nejmenších obcí nebo mateřských škol. Je běžné, že s ohledem na zásadu hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti, je ekonomická agenda zajišťována externí účetní na živnostenský list. Nicméně, aby bylo učiněno zadost zákonu o finanční kontrole, musí být s touto účetní uzavřena například dohoda o provedení práce. Právě s ohledem na praktické zkušenosti s výkonem řídicí kontroly u nejmenších obcí, předkladatel návrhu zákona netrvá ani na tom, aby příkazce operace byl vedoucím zaměstnancem v uvedených případech. U obce s neuvolněným starostou, kde je řada činností zajišťována například neuvolněnými členy zastupitelstva, není účelné, hospodárné ani efektivní trvat na tom, aby funkci příkazce operace zastával zaměstnanec, natož vedoucí zaměstnanec. Proto návrh zákona umožňuje, aby funkci schvalovatele (dnes příkazce operace) zastával například místostarosta nebo člen kontrolního výboru. Z důvodu, že se tímto významně mění obsahovaná náplň pojmů, které používá zákon o finanční kontrole, předkladatel byl nucen zavést nové pojmy.

Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí je vybudovaný na následujících principech:

  • hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými financemi,
  • přiměřenost,
  • jednotný audit (sigle audit approach).

Hospodárné, efektivní a účelné

Definice hospodárného, efektivního a účelného nakládání s veřejnými financemi je již dnes obsažena v zákoně o finanční kontrole. Návrh zákona tuto definici zpřesňuje a vytváří nástroje pro naplňování těchto zásad v praxi. Jedním z těchto nástrojů je předběžné hodnocení výdajové operace. Z pohledu právního zakotvení jde o zcela nový institut, nicméně řada orgánů veřejné správy má již dnes tento institut zaveden ve svých rozhodovacích procesech. Na tom lze demonstrovat skutečnost, že cílem návrhu zákona není zavádět nové byrokratické povinnosti, ale naopak jeho cílem je sdílet dobrou a osvědčenou praxi napříč všemi orgány veřejné správy.

Předběžné hodnocení výdajové operace představuje při rozhodování o výdaji první fázi. Jeho předmětem by mělo být posouzení potřeby, která má být prostřednictvím veřejných financí uspokojena a varianty jejího uspokojení. Půjde například o posouzení toho, zda si obec kanceláře pronajme nebo koupí budovu. Dále má být předmětem předběžného hodnocení vyhodnocení provozních nákladů v letech následujících po realizaci investic a to minimálně po dobu udržitelnosti. Jde například o dotační tituly na podporu zaměstnanosti, ze kterých lze hradit náklady na opravu nemovitostí. Z počátku se dotace zdá být výhodná a peníze lehce získané. Nicméně pokud se před podáním žádosti o dotaci nespočítá, o kolik se navýší provozní náklady, může být obec nemile překvapena.

Zásada přiměřenosti

Jedním ze zásadních problémů, se kterými se musel předkladatel vypořádat, je skutečnost, že stejně jako zákon o finanční kontrole i návrh zákona dopadá na tisíce organizací, o různé velikosti a s odlišnou organizační strukturou. Dopadá jak na obrovské organizace jako například Ministerstvo obrany, tak na nejmenší mateřskou školku zřízenou obcí.

Proto předkladatel návrhu zákona dává organizacím volnost v stanovení hodnoty a typu výdajových operací, u nichž bude předběžné hodnocení prováděno. Jde o projev zásady přiměřenosti. Zásada přiměřenosti prostupuje celým návrhem zákona.

Jedním z jejich dalších projevů je například stanovení kritérií pro povinné zřízení útvaru interního auditu. Dnes musí útvar interního auditu zřizovat všechny obce nad 15 000 obyvatel. Do budoucna má být počet obyvatel pouze jednou z podmínek. Dalším kritériem je například objem rozpočtu, objem poskytovaných dotací nebo počet zaměstnanců. Interní audit je důležitým nástrojem ochrany veřejných financí. Nicméně aby byl opravdu účinný, je nezbytně nutné, aby byl dostatečně personálně vybaven. Proto nemá smysl zřizovat útvar interního auditu tam, kde náklady na zajištění jeho fungování (zejména mzdy a náklady na vzdělávání) jsou vyšší než rizika, které mají být tímto způsobem ošetřena. Obdobné platí pro zřizované příspěvkové organizace. Interní audit, který je zajištěn jediným pracovníkem, jehož primární náplní práce je poskytovat veřejnou službu, nemá potřebnou přidanou hodnotu. V praxi jde například o učitelku na střední škole, která je ještě na 0,1 úvazek pověřena výkonem interního auditu. V tomto případě jde jen o formální naplnění ustanovení zákona o finanční kontrole a jako takové postrádá opodstatnění.

Jednotný audit

Zásadním principem nové právní úpravy má být i tzv. princip jednotného auditu. Podstatou tohoto principu je, že orgány, které provádí kontrolu nebo audit sdílí výsledky své činnosti, tyto výsledky jsou natolik kvalitní, že se na ně můžou spolehnout a tudíž nemusí kontrolu nebo audit provádět znova. Smyslem je odstranit duplicitní kontroly. Návrh zákona k tomu vytváří potřebné předpoklady. Spolu s existujícím informačním systémem Ministerstva financí toto sdílení umožní. Stěžejní bude samozřejmě související metodická pomoc, která zajistí zejména požadovanou kvalitu výstupu kontrolních a auditních orgánů.

Řízení rizik

Návrh zákona klade důraz také na řízení rizik. Identifikace a následné hodnocení rizik by mělo být východiskem pro nastavení dalších řídicích a kontrolních mechanismů. Smyslem řídicích a kontrolních mechanismů je právě ošetření, tedy minimalizace identifikovaných rizik. Pokud nejsou rizika náležitě identifikována a vyhodnocena, je nastavení systému řízení a kontroly veřejných financí pouze formální a nereflektuje skutečnou potřebu pro efektivní řízení organizace.

Úprava řízení rizik by neměla být složitá. Řada nástrojů, které jsou využívány, je mnohokrát pro potřeby konkrétní organizace příliš složitá. Výsledkem je, že řízení rizik je pouze formální, respektive jde o složku někde na spodu šuplíku. Návrh zákona upravuje řízení rizik jako nedílnou součást každodenního fungování zejména vedoucích zaměstnanců. Návrh zákona proto nepředpokládá, že by v organizacích bylo nutné vytvářet nové funkce. Spíš stanoví minimální požadavky. Zapojení konkrétních nástrojů, jako například katalogu nebo mapy rizik, bude předmětem metodické činnosti Centrální harmonizační jednotky. Využití těchto pomůcek bude doporučující ne závazné.

Původní návrh zákona předložený do připomínkového řízení v roce 2014 předpokládal zrušení institutu přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Předkladatel od toho záměru upustil.

Přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků zůstává zachováno v plném rozsahu, a to na základě výslovného požadavku územních samosprávných celků uplatněného v prvním kole připomínkového řízení. Ministerstvo financí vytvoří pracovní skupiny k přezkoumávání hospodaření, jejichž cílem bude vyhodnocení stávající právní úpravy, poskytované metodické podpory a dohledu a případně návrh dalších legislativních či nelegislativních opatření.

Závěrem

Na závěr je nezbytné zdůraznit, že návrh zákona nezasahuje do ústavou zaručeného práva obcí na samosprávu. Řídicí a kontrolní mechanismy a interní audit, tedy obsahová náplň návrhu zákona, nezasahují do rozhodovací pravomoci samosprávných orgánů obce, tedy rady a zastupitelstva. Návrh zákona upravuje minimální požadavky na průběh přípravy podkladů pro jednání zastupitelstva nebo rady. Schválení výdajové operace v rámci řídicí ekonomické kontroly nezavazuje zastupitelstvo nebo radu tento výdaj realizovat. To zůstává výsostným právem samosprávných orgánů obce. Definované minimální požadavky na přípravu podkladů mají přispět k vyšší míře informovanosti orgánů, které jsou oprávněné rozhodovat a za své rozhodnutí nesou příslušnou odpovědnost.

Mgr. Jana Kranecová, Ph.D., Ministerstvo financí

TOPlist
TOPlist