K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
URBIS – veletrh chytrých řešení pro města a obce

Strategické plánování ve veřejné správě – nikdo neposlouchá?

Datum: 21. 6. 2016, zdroj: OF 2/2016, rubrika: Reforma veřejné správy

Václav Bělohradský (2004) v dokumentárním filmu, na který nepřímo odkazuji v názvu článku, říká, že jsou dvě základní formy diktatury: (i) slovo má takovou váhu, že se za něj jde do vězení (ii) slovo nemá vůbec žádnou váhu, takže jako by nebylo. Domnívám se, že dávat do souvislosti tuto myšlenku s problematikou strategického plánování je na místě.

Téma strategického plánování a řízení ve veřejné správě je u nás poslední dobou poměrně populární, diskutované a vděčné téma. Minimálně odborná veřejnost si je vědoma mnohých nedostatků a problémů, na které reaguje. Zůstává diskutabilní, zda nedostatky a problémy strategického plánování umíme a můžeme účinně řešit, jestli je vůbec chceme řešit, a pokud ano, tak jakým způsobem. Vždyť nevalná kvalita a omezený přínos strategických plánů se prakticky staly standardem a veřejným tajemstvím, stejně tak jako žalostný stav strategického plánování, strategického řízení, strategického vládnutí.

Strategické plánování, řízení a vládnutí

Takový získáme pocit, alespoň já ho získal, na základě studia literatury – autoři na mnohé problémy a nedostatky strategických plánů, strategického plánování i řízení a vládnutí upozorňují opakovaně, přinejmenším posledních 15 let. Např. Potůček (2011) uvedl, že „…publikaci s pracovním názvem Strategické vládnutí v ČR museli po zjištění faktického stavu věci přejmenovat na Strategické vládnutí a ČR.“ Pro úplnost uvádím, že strategickým plánováním rozumím činnost, která vytváří předpoklady a podklady pro strategické řízení a strategické vládnutí.

Bez strategického plánu a plánování tedy není možné strategicky řídit resp. vládnout. Zároveň však, jestliže chybí vůle či schopnost strategického řízení/vládnutí, samotný strategický plán i strategické plánování se stává marným.

Vzhledem k výše uvedeným charakteristikám strategického plánování jsem se dlouho rozmýšlel, jaký může mít přínos, pokud se také já budu kvalitou a úrovní strategického plánování v rámci svého, možná někdy dokončeného, doktorského studia zabývat. Tématem se nyní zabývám, přivedly mne k tomu praktické zkušenosti. Proto, v reakci na poznatky získané studiem literatury, na konkrétním projektu popisuji, do jaké míry se daří eliminovat překážky a nedostatky spojené s dřívější tvorbou strategických plánů a problematikou strategického plánování. Chci tak poukázat, jak je v praxi reflektován již delší dobu trvající odborný diskurs o českém strategickém plánování, údajně to naše české strategické plánování má se strategickým plánováním tak, jak je chápáno ve vyspělých zemích, společný hlavně název (Maier, 2010).

Projekt Meziobecní spolupráce

Na projektu meziobecní spolupráce (MOS) jsem se podílel jako pracovník pro analýzy a strategie, tj. de facto jsem zpracovával jeden ze 186 strategických plánů, které v rámci projektu vznikly. Projekt MOS získal pochvalu od Ministerstva financí, rozsáhlý audit nezjistil žádné nedostatky; věcná a finanční kontrola z Ministerstva práce a sociálních věcí nezjistila žádné nedostatky ani nezpůsobilé výdaje.

Obr. 1. Struktura řízení a pozice vybraných aktérů v projektu Meziobecní spolupráce
Obr. 1. Struktura řízení a pozice vybraných aktérů v projektu Meziobecní spolupráce

Schéma (obr. 1) v základních rysech ukazuje jaká byla struktura řízení a pozice vybraných aktérů v projektu. Nositelem (garantem) projektu byl Svaz měst a obcí, který prostřednictvím projektové kanceláře zajišťoval řízení a metodické vedení realizačních týmů řešících projekt ve správních obvodech obcí s rozšířenou působností (SO ORP). Realizační týmy byly utvářeny smluvními partnery Svazu, tj. obcemi či Dobrovolnými svazky obcí, se kterými Svaz uzavřel smlouvu o vzájemné spolupráci.

Ve smlouvě se Svaz zavázal poskytnout smluvnímu partnerovi metodickou a koordinační podporu, právní pomoc a finanční příspěvek účelově vázaný k plnění smlouvy. Smluvní partner se zavázal dle dalších podmínek smlouvy vytvořit realizační tým, prostřednictvím realizačního týmu zpracovat strategický dokument, zorganizovat a uspořádat dvě oficiální setkání představitelů obcí a plnit další požadavky smlouvy a metodických pokynů. Smluvní partner v podstatě garantoval realizaci projektu na území příslušného SO ORP (tj. na území jednoho ze 186 správních obvodů, ve kterých byl projekt realizován).

Svaz měst a obcí uzavřel také dohody o provedení práce s tzv. motivujícími starosty (standardně dva motivující starostové na jeden správní obvod ORP). Úlohou motivujících starostů mělo být šíření a podpora myšlenky meziobecní spolupráce, a proto také těsná součinnost s realizačními týmy.

Projekt MOS byl hrazený ze zdrojů Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost a na jeho realizaci bylo rezervováno 596 990 254 Kč. Z těchto zdrojů byly financovány také projektová kancelář MOS, motivující starostové a realizační týmy.

Přímá finanční podpora do jednotlivých území správních obvodů ORP, tj. na odměnu pro motivující starosty a platy zaměstnanců realizačního týmu byla až 2,5 mil. Kč (v ČR je 205 SO ORP). Podle jiných údajů uvedených taktéž na stránkách projektu bylo směřováno do jednotlivých území správních obvodů ORP 90 % všech prostředků. Hypoteticky tedy zůstaly na zajištění chodu projektové kanceláře finance cca v rozmezí 50 až 85 mil. Kč.

Cíle projektu

Za hlavní cíl projektu meziobecní spolupráce bylo v různých podobách uváděno posílení meziobecní spolupráce v rámci právním řádem definovaného území SO ORP, respektive vytvoření základů pro dlouhodobou a systémovou podporu meziobecní spolupráce. Nebo také, jak je uvedeno v odůvodnění potřebnosti projektu, bylo hlavním cílem odstranění nedůvěry obcí ke vzájemné spolupráci, přičemž k naplnění tohoto cíle měly sloužit veškeré aktivity projektu. Hlavní výsledky, ke kterým se nositel projektu zavázal, byly tři:

  1. vytvoření personálního zázemí nejméně ve 164 územích SO ORP, tj. vytvoření realizačních týmů, které umožní přípravu podmínek pro případnou budoucí meziobecní spolupráci
  2. vznik rozvojových strategií pro minimálně 164 území SO ORP se zaměřením na vybrané samosprávné oblasti (tj. školství a předškolní vzdělávání, odpadové hospodářství, sociální služby a volitelné téma)
  3. dvě setkání obcí v rámci území SO ORP za účelem projednání a diskuse vznikajících strategických dokumentů, možnosti vzniku dobrovolného svazku a souvisejícího, alespoň ve 164 územích SO ORP

V rámci projektu tedy byly práce na vytvoření strategických dokumentů fakticky hlavním předmětem činnosti a strategické dokumenty nejdůležitějším a nejnáročnějším požadovaným (hmatatelným) výstupem. De facto v projektu šlo zejména o zvládnutí procesu řízení a strategického plánování. Hlavní (garantované) výsledky v projektu MOS jsou aktivity, které by se při strategickém plánování měly běžně odehrávat:

  1. jde o sestavení týmu odborníků, který
  2. vytváří strategický dokument a
  3. průběžně diskutuje a konzultuje jeho utváření.

K naplnění (hlavních) proklamovaných cílů projektu MOS tedy mělo dojít prostřednictvím procesu strategického plánování a jeho formálních výstupů (především strategických dokumentů). Proto zvládnutí řízení projektu a procesu strategického plánování bylo klíčové pro splnění cílů projektu MOS a jistě důležitým předpokladem pro účelné a hospodárné využití finančních prostředků. O tom, že byl tento předpoklad splněn se však dá úspěšně pochybovat.

Problémy při řízení

O problémech při řízení projektu jsem se poprvé přesvědčil na školení realizačních týmů (prosinec/leden 2013). Snížilo se mé očekávání, že by nám projektová kancelář mohla se zpracováním kvalitních strategických dokumentů pomoci. Tehdy jsem si nepřipouštěl, že úroveň řízení projektu se nutně musí promítnout do práce realizačních týmů.

Pracovníci pro analýzy a strategie by se na školení měli dozvědět zejména informace o způsobu zpracování strategického dokumentu, v úvodní fázi projektu pak zejména o způsobu zpracování kvalitní analytické části. Především, jak se vyvarovat známým a popsaným chybám strategických plánů a strategického plánování. To se rozhodně nestalo. Jestli nám na školení někdo odborně přednášel k tématu strategického plánování, pak to byl Milan Půček. Jeho pouze hodinová přednáška nás však těžko mohla dostatečně proškolit (měl jsem smíšené pocity, když jsem se nedlouho na to dozvěděl, že už na projektu nepracuje).

Pokud je všeobecně známé, jak u nás (ne)funguje strategické plánování, dá se předpokládat nedostatek odborníků – strategických plánovačů. O to větší důraz měl být na proškolení realizačních týmů a také na obsazení projektové kanceláře, která řídí projekt (tvorbu strategických plánů) za více než půl miliardy, skutečnými experty v oblasti strategického plánování. To se zřejmě nestalo.

Při letmém pohledu na vytvořené strategické dokumenty může vznikat iluze o precizním zpracování. Ovšem není potřeba důkladná analýza v projektu vytvořených strategických dokumentů, aby v nich člověk znalý problematiky strategického plánování odhalil některé „školácké“ chyby a nedostatky.

Analytická část strategických dokumentů obsahuje převážně data a podklady pro analýzy, nikoliv skutečné analýzy, je příliš obsáhlá, obsahuje množství neužitečných statistických dat, ve kterých se podstatné informace, pokud zde nějaké jsou, ztratí. Je orientována spíše popisně, nikoliv problémově. Zřejmý je také nepoměr analytické a návrhové části. Obsah analytické části však mohl realizační tým ovlivnit velmi málo. Pokud si pracovník pro analýzy a strategie uvědomoval, co má být účelem analýz, pak ho projektová kancelář způsobem řízení, pokyny a požadavky v podstatě omezovala takovéto analýzy vypracovat.

Dopad na využitelnost dokumentů

Po celou dobu zpracování analytické části jsme se potýkali s poněkud nesystematickou úpravou a doplňováním metodik, postupu získávání dat a dalších požadavků. Informace, pokyny i data jsme obvykle dostávali opožděně, naopak termíny odevzdání z naší strany byly v průběhu zpracování upravovány a posouvány takovým způsobem, který neumožňoval systematické rozvržení práce.

Při zpracování analytické části šlo především o vyplňování tabulek. Do vytvořené šablony jsme doplňovali data, často taková, která již někdo na celostátní úrovni eviduje. Data, která jsme zjišťovali vlastními silami na regionální úrovni se mnohdy běžně neevidovala v podobě, v jaké si je projektová kancelář přála (nemají vypovídající hodnotu a jsou zavádějící). Vyplněné šablony byly prostřednictvím projektové kanceláře, speciálním softwarem převedeny do textového dokumentu, jehož úprava byla stejně náročná jako vytvoření vlastního dokumentu z námi vyplněných šablon.

Spíše než tvorbou analýz jsme se tak museli při vypracování analytické části zabývat tvorbou podkladů pro analýzy. Tak se stalo, že výsledné SWOT analýzy a návrhové části strategických dokumentů mnohdy nemají oporu v části analytické. Návrhová část často není podložena analýzami a nemá strategický charakter. Takové dokumenty jsou pro účely strategického (= dlouhodobého) řízení nepoužitelné.

Samotný fakt, že strategické dokumenty mají v průměru přes 330 stran vytváří pochybnosti o jejich smyslu a využitelnosti. Přitom by stačilo je jinak strukturovat, např. oddělit podklady pro analýzy od závěrů analýz a návrhové části. Reálná možnost vyčíst z těchto dokumentů jejich závěry a záměry by byla schůdnější. Je možné porovnat strategický dokument pro SO ORP Kostelec n. O. v jeho úplné verzi (351 s.) a verzi „očištěné“ (56 s.).

Realizační týmy

Další zásadní nedostatek spatřuji ve skutečnosti, že na obsazení realizačních týmů nebylo nutné vypisovat výběrová řízení. V případě realizačního týmu, ve kterém jsem pracoval, bylo vypsáno jediné – na pozici pracovníka pro analýzy a strategie.

Tak se např. snadno mohlo stát, že koordinátor realizačního týmu označil strategické plánování za „hraní na písečku“ a prohlásil, že bychom neměli uvažovat o tom, že by se strategický plán někdy realizoval. Stejně tak se mohlo stát, že někteří zaměstnanci realizačních týmů loajálně vykonávali především jiné aktivity nikoliv práce na projektu. V neposlední řadě mohli být členy realizačních týmů „experti“, kteří se reálně na vypracování strategického dokumentu nepodíleli vůbec. Na druhou stranu pak byli také představitelé z řad odborné veřejnosti a klíčoví aktéři v jednotlivých řešených oblastech, kteří svými konzultacemi přispívali ke zpracování strategického dokumentu nenárokově, pouze v dobré víře.

Realizační týmy pravidelně zpracovávaly monitorovací zprávy, upozorňovat však na skutečnost, že někteří členové realizačních týmů nevědí co dřív, zatímco jiní si třeba „hrají na písečku“, nemělo příliš smysl. Říkalo se – „tak je projekt nastaven“. Jestliže došlo k prodloužení projektu o dalších pět měsíců (do 30. 11. 2015) a smlouvu o prodloužení podepsala naprostá většina smluvních partnerů, hrály v tom roli také peníze, to zdaleka nesvědčí jen o úspěšnosti projektu.

Starostové, zvláště malých obcí s velkým rozsahem povinností, avšak bez dostatečného administrativního zázemí mají své regionální lídry, kterým „musí“ důvěřovat. Tito lídři disponují více informacemi, umí s nimi patřičně zacházet a disponují kontakty, které dokáží využívat. Není však zaručeno, že vždy a plně ve veřejném zájmu. Většinou platí, že zástupci obcí nevědí jak má vypadat proces strategického plánování, proč je důležité se do něj aktivně zapojit a k čemu mají sloužit jeho výstupy. Doposud se s příklady dobré praxe prakticky nemohli setkat. Naopak jsou převážně zvyklí, že strategické plánování končí v šuplíku a vytahuje se výjimečně, když se na něj někdo zeptá nebo je potřeba pro čerpání dotací. Tak je to totiž realizátoři strategických plánů naučili.

Pokud „klíčového“ starostu zaplatíme, ten si sestaví svůj (dotací placený) tým, ostatním starostům řekneme, že je projekt nebude nic stát a nebudeme je s ním zbytečně zdržovat, pak jeho realizaci akceptují. A jestliže zvolíme vhodná slova, z pozice odborníků budeme starostům předkládat kvanta nic neříkajících tabulek a grafů jako strategický plán, který potřebují, pak pravděpodobně schválí i takovýto dokument. Starostové ale nepotřebují takového dokumenty a také nepotřebují, aby je někdo koordinoval při vzájemné spolupráci. Jestli můžeme nějak podpořit spolupráci obcí, pak takovým strategickým plánováním, které umožní strategicky řídit jejich rozvoj.

Několik slov na závěr

Strategické plánování a proto nutně i strategické řízení a vládnutí mi v podmínkách České republiky připomíná v praxi spíše slavné Potěmkinovy vesnice. Ostatně Dvořáková (2012) obdobně charakterizuje českou demokracii. Nicméně, přestože zde projekt Meziobecní spolupráce popisuji zásadně odlišně, než jak je obvykle prezentován, s proklamovanou myšlenkou projektu se ztotožňuji. Zdali je odůvodněné projekt přezdívat OBCE SOBĚ jistě ukáže čas. Pevně věřím, že jak tento článek tak výstupy projektu MOS přispějí k aktivizaci obcí a jejich spolupráci při řešení strategických otázek a výzev.

Použité zdroje

  1. BĚLOHRADSKÝ Václav (2004): Nikdo neposlouchá. TV film, scénář a režie R. Sedláček.
  2. DVOŘÁKOVÁ Vladimíra (2012): Rozkládání státu. Praha, Universum. 176 s. ISBN 978-80-242-3488-5.
  3. MAIER Karel (2010): Poevropšťování českého plánování? Urbanismus a územní rozvoj, č. 5/2010, s. 109–115. ISSN 1212-0855.
  4. POTŮČEK Martin (2011): Cesty z krize. Praha, Sociologické nakladatelství, 135 s. ISBN 978-80-7419-057-5.

Článek vznikl v rámci projektu „Teorie centrálních míst: teoretická východiska, možnosti praktického využití“. Článek byl s vědomím autora redakčně zkrácen a upraven.

Ing. Lukáš Kalecký, v rámci projektu MOS pracovník pro analýzy a strategie, pro SO ORP Kostelec nad Orlicí, dnes již neexistujícího DSO Poorlicko

TOPlist
TOPlist