K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Zákon o finanční kontrole vs. zákon o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě

Datum: 17. 8. 2016, zdroj: OF 3/2016, rubrika: Legislativa

Při negociačních jednáních vstupu České republiky do Evropské unie v roce 2003 byla stanovena nutnost vypracovat v ČR koncepci kontrolního systému ve veřejné správě. Výsledkem byl vznik souboru zákonů v podobě zákona o rozpočtových pravidlech, zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákona o účetnictví a zákona o finanční kontrole, které měly posílit hospodárnost, efektivnost a účelnost využívání veřejných zdrojů.

Tato právní úprava je účinná již 13 let, a ačkoliv byl v roce 2007 do zákona o finanční kontrole implementován proces auditu dle předpisů Evropského společenství, legislativní úprava stále ještě nereflektuje všechny potřebné oblasti (zejména v oblasti spolufinancování operačních programů EU apod.). Zákon o finanční kontrole nezohledňuje ani vývoj mezinárodně fungující praxe, což způsobuje právní nejistotu. Důsledkem je tak menší transparentnost, průtahy v kontrolní činnosti, vyšší nákladovost, duplicita kontrol, rozporuplné výstupy kontrolních a auditních orgánů, rigidní schvalovací postupy řídící kontroly, nedostatečné vymezení role interního auditu, který je nahrazován veřejnosprávní kontrolou, nedostatečné nastavení řízení rizik atd.

Již delší dobu tak existuje poptávka po lepším uchopení kontroly ve veřejné správě. Potřeba sjednocovat právní prostředí v této oblasti vychází nejen ze samotné praxe, ale je též z četných jednání, diskusí či konferencí.

Nový zákon

První možnou variantou, která se nabízela, byla novelizace současného zákona o finanční kontrole, raději však bylo přistoupeno k řešení v podobě zcela nového zákona s názvem o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě. V současné době má podobu návrhu a jeho předpokládaná účinnost je prozatím uvedena na říjen roku 2016 (dále jen „Návrh“).

Cílem Návrhu je zjednodušit, unifikovat a rozvíjet současnou legislativu systému vnitřního řízení a kontroly ve veřejné správě natolik, aby byl tento systém efektivní, snižoval byrokracii, umožňoval koordinaci různých systémů ověřování při ochraně vnitrostátních i zahraničních veřejných prostředků, a to na principu „jednotného auditu“. Jednotný audit umožňuje na základě sdílených informací, metod a výsledků jednotný postup kontroly a tedy i možnost spolehnout se na výsledky předchozích kontrol, které již nemusí být prováděny duplicitně. Měl by být uplatňován na princip řetězových kontrol a auditů, jež by měly zajistit minimalizaci porušování právních předpisů.

Na rozdíl od zákona o finanční kontrole, který je prováděn na základě jediné vyhlášky, má být Návrh prováděn na základě vyhlášek tří. Další rozdíl od původního zákona o finanční kontrole je možné spatřit v zásadě prevence, kterou Návrh řeší zcela nově. Jedná se o požadavek předcházet škodě, která by mohla vzniknout na veřejném majetku. Zásada hospodaření dle principu 3E (účelnost, hospodárnost, efektivnost) se také nově nevztahuje pouze na veřejné finanční prostředky, ale také na hospodaření s majetkovými právy, či licencemi atd., které v době posuzování ani nemusí vykazovat status veřejného majetku.

Zajímavým pojmem Návrhu je nedovolené jednání proti cíli integrovaného rámce. Ač je název poměrně nejasný, je tím myšleno jednání v rozporu s právními předpisy, schválenými smlouvami, porušení rozpočtové kázně, podvody a nesrovnalosti dle předpisů Evropské unie. Zákon o finanční kontrole upravuje pouze institut porušení rozpočtové kázně, avšak ne vždy je v tomto případě naplněna skutková podstata a s veřejnými prostředky je plýtváno. Důležitou změnou je i fakt, že při řízení o porušení rozpočtové kázně bude nově postupováno dle pravidel Návrhu a nikoliv dle daňového řádu.

Vymezení kompetencí

Návrh nově přináší i jasné vymezení a oddělení kompetencí mezi subjekty. V porovnání se zákonem o finanční kontrole je organizační struktura shodná. Jedná se o třístupňovou organizační strukturu, kdy má výsadní postavení Ministerstvo financí, které prostřednictvím svých harmonizačních jednotek zastává celkovou koordinaci kontrolního prostředí, dbá na jednotný postup interního auditu a vykonává centralizovaný dozor u správců veřejného rozpočtu a veřejných subjektů. Ministerstvo financí také hodnotí účinnost a kvalitu prvků vnitřního řízení a kontroly.

Druhý stupeň je tvořen tzv. správci veřejných rozpočtů, kteří byli v zákoně o finanční kontrole známi pod pojmem orgán veřejné správy. Mezi správce veřejných rozpočtů patří správci kapitoly veřejného rozpočtu, územní samosprávné celky, dobrovolné svazky obcí, Regionální rada soudržnosti a zdravotní pojišťovna. Na rozdíl od tzv. veřejných subjektů na tyto subjekty dopadají ustanovení Návrhu v plném rozsahu.

Veřejné subjekty tvoří třetí stupeň organizační struktury a patří mezi ně například státní příspěvkové organizace, státní fondy, příspěvkové organizace územního samosprávného celku nebo školské právnické osoby založené Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. U veřejných subjektů je pozorovatelná určitá závislost nebo podřízenost vůči správcům veřejného rozpočtu.

Správce veřejného rozpočtu má tak z logiky věci vyšší míru odpovědnosti a je zcela na jeho uvážení, zda například u veřejného subjektu zřídí službu interního auditu. V případě, že by tak neučinil, má povinnost zabezpečit nezávislé ověření úkonů hrazených z veřejných prostředků, a to včetně těch, které byly realizovány organizacemi podřízenými. Pokud by se ani toto nestalo, mohlo by dojít ke snížení vyplácení veřejné finanční podpory. Zde by mohlo být namítáno, že stále ještě existuje institut hybridního sytému veřejnosprávních kontrol, nicméně ten by měl být zrušen a samotná veřejnosprávní kontrola se má stát součástí sjednoceného vnitřního kontrolního systému.

Definice zodpovědnosti

Nedílnou a jednou z nejdůležitějších součástí Návrhu je i jasná definice zodpovědnosti konkrétních orgánů a osob za zavedení, udržování a zdokonalování kontrolních mechanismů. Mezi odpovědné schvalující orgány Návrh řadí vládu, radu kraje, radu obce, radu městské části hlavního města Prahy, výbor regionální rady regionů soudržnosti a orgán dobrovolného svazku obcí. Na druhou stranu odpovědnou schvalující osobou, je osoba stojící v čele správce veřejného rozpočtu.

Tyto subjekty pak mají odpovědnost sdílenou, jinými slovy, pokud nejedná starosta jako schvalující osoba, pak musí činit rada obce jako schvalující orgán. Čímž dochází k odstranění nedostatků zákona o finanční kontrole, který ač ukládal odpovědnost schvalujícím osobám, tak ty nebyly na základě jiných legislativních norem oprávněny k plnění daných povinností.

Za účelem omezení korupčních rizik a větší transparentnosti systému je v Návrhu definován i tzv. střet zájmů (tzn. zájem, který spočívá v možnosti získat osobní výhodu nebo snížit majetkový nebo jiný prospěch správce veřejného rozpočtu nebo veřejného subjektu a který vyplývá z politické spřízněnosti, rodinných důvodů, citových vazeb nebo hospodářského zájmu) a zakázán výkon funkcí v politických stranách a hnutích některých kontrolujících osob.

Vnitřní kontrolní systém

Integrovaný rámec Návrhu je tvořen systémem vnitřního řízení a kontroly, systémem harmonizace integrovaného rámce a externím auditem. Externí audit vykonává Nejvyšší kontrolní úřad, který má zcela specifické postavení.

V rámci vnitřního kontrolního systému jsou na rozdíl od zákona o finanční kontrole nově nastavena pouze základní pravidla a principy. Záležet tedy bude na schvalujícím orgánu či osobě, jak bude prostřednictvím interních směrnic a organizačního řádu provádět potřebu kontroly a řízení dané organizace. Příkladem lze uvést i tzv. kontrolu čtyř očí či podávání zpráv schvalující osobě atd.

Součástí vnitřního kontrolního systému je i řídící ekonomická kontrola (dříve jen řídící kontrola). Jejím cílem je ověřovat a schvalovat postupy při dodržování základních zásad. Na rozdíl od zákona o finanční kontrole je zde upouštěno od formalismu a přesné návaznosti jednotlivých postupů příkazce a správce rozpočtu. Dělí se na dvě fáze, a to před zahájením operace (v zákoně o finanční kontrole tzv. předběžná kontrola – hodnocení a schvalování veřejné zakázky) a po zahájení operace (dříve průběžná a následná kontrola – financování operace). Příkladem lze uvést, že při výdajové operaci je tak nutné rozhodnout o financování, přijetí rozpočtového závazku, přidělení výdajů na závazek, potvrzení výdaje, schválení výdaje a provedení platby, což zajišťuje schvalující osoba popř. osoba pověřená. V případě, že je ale částka vyšší než finanční limit uvedený ve vyhlášce – 2 000 000 Kč tzn., týká se i podlimitních zakázek, pak je nutné provést ještě předběžné, průběžné a následné hodnocení této operace.

Interní audit

Interní audit patří do vnitřního kontrolního systému též a na rozdíl od zákona o finanční kontrole je mu v Návrhu věnována značná pozornost. Návrh obsahuje velmi detailní požadavky kladené na interní auditory, auditorské zprávy, výkon interního auditu apod., kdy byly zohledňovány nejen mezinárodní zkušenosti, ale i mezinárodně uznávané standardy. Ač by se to mohlo zdát, interní audit v tomto případě nepředstavuje pouze následnou kontrolu, zda došlo či nedošlo k chybě, ale naopak má působit preventivně. V praxi by měla služba interního auditu nést celkovou odpovědnost u toho správce rozpočtu, který svěřuje veřejné prostředky, a to i v případě delegace nebo decentralizace výkonu interního auditu – například na kraj. Do interního auditu je včleněna i veřejnoprávní kontrola, a to do části procesu prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému a hospodaření subjektu. Jedním z cílů interního auditu je tak i koordinace auditních činností tak, aby nedocházelo k duplicitám.

Interní audit ale nemají povinnost zřídit všechny subjekty, ale pouze ty nejrizikovější. Na rozdíl od zákona o finanční kontrole jsou kritéria nastavena odlišně, a to nikoliv dle počtu obyvatel, ale dle velikosti rozpočtu subjektu nebo množství zaměstnanců. Návrh zavádí zcela nově i tzv. výbor pro audit, který je nezávislý a jeho účelem je zajistit nezávislý dohled nad celým systémem vnitřního řízení a kontroly, a to včetně dohledu nad nezávislostí, kvalitou, využíváním výsledků a legalitou postupů interního auditu.

Harmonizace kontroly

Celý systém vnitřního řízení by nebyl plně funkční, pokud by nefungovala jeho centrální harmonizace a dozor. Na rozdíl od zákona o finanční kontrole tak Návrh obsahuje požadavek na harmonizaci, kterou by mělo provádět Ministerstvo financí prostřednictvím tří harmonizačních jednotek. Jsou to harmonizační jednotka pro řízení a kontrolu, harmonizační jednotka pro interní audit a harmonizační jednotka pro ochranu integrovaného rámce. Ty nesou plnou odpovědnost za zavádění nové legislativy, rozvíjení interního auditu, koordinaci vnitřního řízení a kontroly a výkonem jednotného dozoru nad správou a hospodařením s veřejnými prostředky.

Systém by měl také sledovat moderní trendy a osvědčenou evropskou praxi v oblasti vnitřního řízení a kontroly, k čemuž se Česká republika zavázala v přístupových jednáních do EU stejně jako k ochraně těchto veřejných prostředků. Z toho důvodu Návrh využívá nezávislý interní audit a jednotný rámec, dle kterého jsou za řízení a kontrolu odpovědni vedoucí zaměstnanci.

Shrnutí

Celý návrh ve své podstatě míří k vytvoření integrovaného systému kontroly, za který bude odpovědné Ministerstvo financí. Jinými slovy se jedná o změnu decentralizovaného systému, za který je v současné době zodpovědný každý jednotlivý orgán veřejné správy, na systém centralizovaný. Návrh zákona vychází z mezinárodních standardů, vede k přesnému vytyčení a posílení osobní odpovědnosti daných osob a klade důraz na zvýšení kvality interního auditu, aby nedocházelo k plýtvání nebo zneužívání veřejných prostředků.

Použité zdroje

  1. Ministerstvo financí. Koncepce kontrolního systému v ČR [online]. Ministerstvo financí ČR, 2015.
  2. Ministerstvo financí. Návrh zákona o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě [online]. Ministerstvo financí České republiky, 2014.
  3. Ministerstvo financí. Důvodová zpráva k návrhu zákona o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě [online]. Aplikace ODok, Vláda ČR, 2015.
  4. Zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád.
  5. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád.
  6. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.
  7. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
  8. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.

Autorka je pracovníkem Ministerstva financí pro oblast daní a externě spolupracuje s Institutem pro veřejnou správu jako specialista na daňový systém.

Ing. Monika Bušovská

TOPlist
TOPlist