K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Nejen o administrativním členění státu: komunální legislativa jako začarovaný kruh?

Datum: 8. 11. 2016, zdroj: OF 4/2016, rubrika: Legislativa

Na ustavení samosprávných krajů a reformu veřejné správy už nenavázaly další kroky a administrativní členění státu zůstává poměrně nepřehledné. Vedle samosprávných krajů existuje de iure stále i 7 krajů z roku 1960, zrušeny nebyly ani okresy, řada státních úřadů a dekoncentrátů se nepřizpůsobila struktuře správních obvodů obcí s rozšířenou působností (ORP).

PhDr. Petr Jüptner, Ph.D.
PhDr. Petr Jüptner, Ph.D.

Řešení reliktů starých správních struktur je chvályhodné, navržené řešení a jeho zdůvodnění je však námětem k zamyšlení hned z několika důvodů:

  1. Pod pojmem „harmonizace administrativního členění státu“ se sice skrývá náročný administrativní a komunikační proces, ale řešení je svým mělkým záběrem (záměrně nechci použít termín „povrchnost“) a malou důsledností v podstatě zbytečné – jak samo zdůvodnění napovídá, dopady v podstatě nejsou. Navíc obce spadající pod ORP mimo svůj okres by bylo potřeba řešit i bez reformy…
  2. Při bližším a dlouhodobém zkoumání se nelze vyhnout dojmu, že řešení otázek zejména komunální legislativy se řídí podobným principem – po deklaraci reforem a funkčních řešení nakonec dochází jen ke kosmetickým nebo virtuálním řešením, které neřeší funkční problémy, případně řeší pouze problémy menšího významu.

Pojďme se na některé problémy spojené zejména s komunálním kontextem administrativního členění podívat podrobněji.

Funkční reformy: Umíme změřit efektivitu místní samosprávy?

Než stát spustí jakékoliv reformy, měl by mít k dispozici data potřebná k vyhodnocení výchozího stavu. Je správné a chvályhodné, že stát v této souvislosti připravuje například „registr úředníků“. Otázkou, opět i s ohledem na výše uvedené je, jak důsledně bude registr zpracován a jaké pozice bude obsahovat a rozlišovat. Ministerstva vnitra, financí a Český statistický úřad vycházejí ve svých evidencích z různých dat, tudíž je v současnosti prakticky nemožné zjistit, kolik úředníků Česká republika vlastně má. Velmi často nelze v evidencích (alespoň „tabulkově“) rozlišit úředníky státní správy a samospráv, komplikované může být odlišení technicko-hospodářských pracovníků nebo volených zastupitelů. Například malé obce často data do informačního systému o platech MF ČR neposílají vůbec. V současnosti je prakticky nemožné hodnotit například efektivitu jednotlivých správních úrovní. Nejenže je pak obtížné navrhovat funkční reformy, ale dostáváme se zde k problematice malých obcí, která je začarovaným kruhem – obce těžko poskytují údaje o úřednících, jelikož na to nemají úředníky – velmi často totiž nemají vůbec žádné úředníky...

Limity správních obvodů ORP

Stát si do určité míry uvědomuje malou administrativní kapacitu obcí, a proto se hodlá stále více opírat o úroveň správních obvodů ORP (i s ohledem na administrativní členění státu). Tento přístup však může brzy narazit, protože je možné ho bez zásadních úprav používat pouze pro státní správu – pokud by například obcím s rozšířenou působností byla stanovena (spolu)zodpovědnost za místní (ekonomický) rozvoj, mohlo by tím vzhledem k politické povaze konkrétních rozvojových řešení dojít k omezení samosprávy malých obcí. Aby k tomuto narušení nedošlo, musela by vzniknout nová grémia složená ze starostů či delegátů obcí ve správním obvodu a tím by v podstatě došlo ke vzniku nové, byť třeba prozatím virtuální, úrovně samosprávy v českém systému víceúrovňového vládnutí.

Tlak na funkční úpravu povahy dosavadních „správních obvodů“ může vzniknout i v důsledku publikovaných návrhů ministrů současné vlády. Například předlužená obec Prameny nebo obec Čilá o cca 18 obyvatelích (jako i více než polovina českých obcí, která má méně než 500 obyvatel) budou těžko realizovat výstavbu povinných sociálních bytů nebo zřizovat povinné školky. Protože stát nebude schopen si to vynutit, mohou se vládní legislativci snažit plánované nové povinnosti v budoucnosti přenést na úroveň správních obvodů ORP, což opět povede k nutnosti tuto úroveň z funkčního hlediska modifikovat. Současná kosmetická řešení tak mohou v blízkém období vést k nutnosti dalších reforem, jinak řečeno, čím méně změn nyní, tím více vynucených změn v budoucnosti.

Meziobecní spolupráce jako cesta?

Omezené administrativní kapacity malých obcí se přes výše nastíněné povědomí nejenže neřeší, ale spíše konzervuje. Předlužené malé obce nemohou projít bankrotem a finanční správa jim, tak jako v případě Bublavy, stanovuje splátkové kalendáře, které neodpovídají jejich finančním možnostem. Dochází tak k absurdním situacím, kdy problémy předlužených obcí se cestou jednání s ruskými investory (!) snaží najít prezident Zeman, který přitom nedisponuje exekutivními kompetencemi. Právě předlužení přitom často úzce souvisí s malými obcemi, které se vzhledem k omezeným personálním i finančním kapacitám často dostanou do problémů v důsledku nezvládnutého investičního projektu (za všechny kromě uvedených Pramenů a Bublavy uveďme ještě Turovice či již oddlužené Nebanice).

Je pochopitelné, že český stát nechce obce direktivně slučovat, v celé střední a východní Evropě k tomu je vzhledem ke špatným zkušenostem z doby komunistických reforem odpor. Na druhou stranu stávající legislativa nenabízí (z perspektivy využitelnosti malými obcemi) instrument integrace administrativních kapacit, ačkoliv disponujeme spolu s Francií a Slovenskem nejmenšími obcemi v Evropě. Na rozdíl od ostatních zemí včetně středo a východoevropských (například i slovenské a maďarské), naše legislativa nezná instituci společných obecních úřadů, které by obcím pomohly řešit náročnější úkoly, aniž by tím přitom byla dotčena jejich samospráva. Právník, účetní i projektový specialista, ti všichni nemusí být při úrovni dnešních komunikačních prostředků dostupní každý týden osobně v každé obci.

Stávající legislativa sice umožňuje dobrovolné sloučení obcí, zkušenosti například ze švýcarských kantonů však opět ukazují, že dobrovolné slučování není realizovatelné bez podpory shora v podobě poradenství, podrobných metodik a finančních dotací. K dobrovolnému slučování obcí tak v České republice vzhledem k absenci těchto nástrojů docházet ani nemůže, resp. může k němu dojít pouze za souběhu hned několika příznivých okolností – tak jako v případě sloučení obcí Senomaty a Hostokryje, které v minulosti již byly součástí jedné obce.

Vítaným řešením by byla implementace efektivního modelu meziobecního spolupráce (míněnou v evropské terminologii nikoliv dobrovolné svazky obcí, ale právě výše uvedené společné úřady a společně řešené agendy). Tímto směrem jde například koncept tzv. center společných služeb zmíněný v analytických materiálech Svazu měst a obcí, který má na bázi dobrovolných svazků obcí sloužit ke společnému zajišťování agend obcí.

Pro funkční řešení je však potřeba tento (či jiný) koncept rozpracovat a zakotvit přímo v komunální legislativě. Tímto směrem se ubírá návrh na institucionalizaci tzv. společenství obcí, který Ministerstvo vnitra navrhuje mj. po francouzském vzoru. Právě francouzský model meziobecní spolupráce je v Evropě snad nejpropracovanější a je „ušit“ na míru právě malým obcím, což z něho dělá přirozený vzor pro Českou republiku. Je však potřeba, aby jeho převzetí bylo realizováno přiměřeným a funkčním způsobem. Obavy budí některé neaktuální vládní analytické materiály, které při zpracování informací o legislativě evropských zemí ignorují i jimi provedené reformy či změny staré pět i deset let…

Volební legislativa nezávislé neoslabila, ale posílila

Opatrnost spojená s novelizací komunální legislativy ve smyslu vymezení obcí a jejich spolupráce je paradoxně minimálně z určité části důsledkem problematické legislativy upravující komunální volby. Můžeme mluvit o pomyslné „zákopové válce“ mezi zájmy velkých a malých obcí, která se neodehrává jen na platformě zájmových sdružení (Svaz měst a obcí, Sdružení místních samospráv), ale i politických stran.

Těžko by však v našem parlamentu mohlo být zastoupeno hnutí Starostové a nezávislí (STAN) či v minulosti alespoň v horní komoře Sdružení nezávislých (SNK), kdyby novela zákona o volbách do zastupitelstev obcí z roku 1994 neobsahovala natolik vysoké počty podpisů potřebných pro kandidaturu nezávislých kandidátů, že nezávislí kandidáti rekrutující se často i z řad starostů malých obcí začali spolupracovat a zakládat celostátní „nezávislá“ či „starostovská“ hnutí, která postupně pronikla jak do krajských zastupitelstev, tak i obou komor českého parlamentu. Na vrub tomuto stále platnému ustanovení volební legislativy můžeme přičíst i existenci obrovského počtu marginálních politických stran určených často pro působení v jediném menším městě. Mezi celostátní registrované politické strany patří vedle mnoha dalších „Hnutí Praha-Kunratice“, „Karviňáci s Adámkem“, „Občané pro Lochotín“ nebo dokonce „Sedma – strana pro Slatiňany, Škrovád, Trpišov, Kunčí, Presy, Podhůru a Kochánovice.“ Pro zajímavost – pokud by nějaký subjekt chtěl kandidovat do zastupitelstva hl. města Prahy jako nezávislé sdružení, musel by sehnat cca šedesátkrát více podpisů než kolik je potřeba na založení celostátní politické strany!

Bohužel Ministerstvo vnitra se místo iniciace změny této již nefunkční legislativy (podpisy dnes nikdo shánět nemusí, protože si vybere z pestré škály stran, za které lze kandidovat) pozastavuje nad údajným „obcházením volebního zákona“ ze strany těchto subjektů.

Volební systém: Oheň s vodou

Komunální volební legislativa obsahuje celou řadu dalších problematických ustanovení, k těm nejvýznamnějším patří kombinace panašování (možnost označení kandidátů z různých listin na volebním lístku) a kvalifikovaných podmínek pro posun na kandidátní listině (pro posun na kandidátní listině nestačí získat vyšší počet podpisů než jiný kandidát). Od roku 1994 se tak opět pod jednou legislativní „střechou“ střetávají dva neslučitelné principy, díky čemuž je volební systém pro komunální volby nepříliš srozumitelný. Díky panašování systém působí dojmem, že volíme jednotlivce, na druhé straně například v Praze je v komunálních volbách posun na kandidátní listině paradoxně mnohem komplikovanější než ve volbách parlamentních! (Jediným zastupitelem, který získal v posledních pražských komunálních volbách mandát díky preferenčním hlasům, byl Matěj Stropnický).

Úprava volebního systému je zároveň natolik neuchopitelná, že pro ni prakticky neexistuje správné politologické označení a účinkům volebního systému nerozumí, dle stenozáznamů z jednání Poslanecké sněmovny, ani mnozí zákonodárci. Naposledy se k potřebě změny volební úpravy vyjadřovali na televizí přenášené tiskové konferenci ministr Chovanec s předsedou Asociace krajů Haškem, a i pro ně bylo obtížné vysvětlit, o co a proč se má při preferované novelizaci usilovat…

Cizinci mají volební právo, ale mohou volit?

Do třetice můžeme v rámci komunální volební legislativy zmínit nedostatečně upravené volební právo cizinců. Dle evropského práva mohou občané Evropské unie registrovaní k trvalému pobytu v České republice volit v komunálních volbách. V praxi je však toto právo v případě cizinců bez porozumění českému jazyku či nemajících českého partnera prakticky nenaplnitelné. Díky problémům s propojením registrů není jednoduché ani zapsání do volebních seznamů (to opět zatěžuje administrativní kapacity obcí). Reálně pak cizinci nedostávají vysvětlivky k volebnímu systému ani označení volebního lístku, tudíž šance vhodit do volební urny platný lístek není vysoká. Tento problém není příliš viditelný, jelikož cizinci své volební právo často nevyužívají (pokud nerozumí česky nebo nemají například českého partnera). Pokud by však bylo volební právo rozšířeno i na cizince mimo státy Evropské unie (dostáváme se tím i k vietnamské nebo ukrajinské menšině), bylo by potřeba věnovat tomuto problému větší pozornost a najít efektivnější řešení.

Závěrem – potřebujeme odvahu a kvalitní analýzy

Smyslem uvedeného výčtu problémů není kritika, ale snaha upozornit na rigidnost vybrané komunální legislativy, díky které je vymezení komunální úrovně v České republice často výrazně odchylné od funkčních a vyzkoušených úprav v evropských státech. Důvody pro neměnnost této legislativy jsou přitom často důsledkem jí samotné, jak ukazuje příklad s počty podpisů pro kandidaturu ve volbách. Různorodost obcí a jejich zájmů by však neměla být překážkou otevřené diskuse o problémech a jejich řešení.

V rámci vládních analytických materiálů je potřeba prohloubit spolupráci se zahraničními experty i českými výzkumnými institucemi, a to i napříč jednotlivými obory jako je veřejná správa, právo, politologie nebo ekonomie. Je to investice, která se vyplatí.

Většina problémů naznačených v tomto článku je inspirována kvalifikačními pracemi, které jsou vedené na Institutu politologických studií Fakulty sociálních věd UK.

PhDr. Petr Jüptner, Ph.D., ředitel Institutu politologických studií, Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova Praha

TOPlist
TOPlist