K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Soutěž Chytrá města pro budoucnost

Sociální bydlení v České republice: Pokus číslo tři, I. část

(Sociální bydlení v České republice I.)

Datum: 10. 11. 2016, zdroj: OF 4/2016, rubrika: Sociální problematika

Ministerstvo práce a sociálních věcí vypracovalo paragrafové znění nového zákona o sociálním bydlení a příspěvku na bydlení, který ukládá řadu nových povinností především obcím. Návrh nepochybně čeká trnitý legislativní proces a je zřejmé, že v původně plánovaném termínu, 1. ledna 2017, účinnosti nenabyde.

Vzhledem k tomu, že jde o jednu z nejzásadnějších změn v oblasti kompetencí obcí v posledních letech, bude se časopis Obec a finance tomuto návrhu podrobně věnovat. Úvodní článek přináší popis hlavních změn a jejich předpokládaný dopad na územní samosprávy.

Vývoj přístupu k otázce sociálního bydlení

Od roku 1989 proběhlo v českých zemích několik sociálních reforem. Všechny koncepce pomoci sociálně ohroženým skupinám obyvatel naráží na limit v podobě nedostupnosti sociálního (neziskového) bydlení, které v České republice, na rozdíl od jiných evropských zemí, fakticky neexistuje. Jde o pozůstatek přístupu uplatňovaného zejména v 90. letech minulého století, během nichž se politické reprezentace otázce sociálního bydlení vyhýbaly obloukem s jasně deklarovaným postojem, že každý je odpovědný za to, aby si odpovídající bydlení zajistil.

Nutno podotknout, tehdy se společnost vypořádávala se zcela deformovaným trhem bydlení, regulovaným nájemným a jinými fundamentálními problémy. Doprovodným jevem zmíněného přístupu byla masivní privatizace bytového fondu ve vlastnictví obcí. Privatizace přinesla řadu pozitivních efektů, zejména v podobě zapojení privátního kapitálu, do oprav a údržby zanedbaného bytového fondu, a ve vytvoření standardního trhu s byty. Na stranu druhou se obce zbavily možnosti reagovat na potřeby lidí, kteří se z různých důvodů do standardního bydlení nikdy nedostanou. Stát tak doposud podporuje spíše vlastnické bydlení, což se projevuje například daňovými odpočty úroků z hypoték, příspěvky ke stavebnímu spoření atd.

K určité změně přístupu politické reprezentace k řešení otázky bydlení pro sociálně ohrožené skupiny obyvatel došlo po roce 2000. Státní fond rozvoje bydlení začal poskytovat dotace na výstavbu bytů se sociálním určením. Tato výstavba měla podle koncepce bytové politiky vlády pro období 2005–2010 znamenat klíčový nástroj pro řešení nepříznivé bytové situace „osob s nízkými příjmy a na okraji společnosti“. Ve skutečnosti znamenala přínos pouze pro malou část uvedené cílové skupiny, kterou jeden z podkladů pro připravovaný zákon o sociálním bydlení z roku 2008 trefně charakterizoval jako „bohatší z chudých“ a „bezproblémové seniory“. Za pomoci těchto dotací vzniklo do roku 2014 přes 20 tisíc nových nájemních bytů, nejčastěji určených pro osoby s nízkými příjmy (8222) nebo bytů v domech s pečovatelskou službou (4899).

V roce 2007 se v programovém prohlášení vlády M. Topolánka objevuje závazek „zpřesnit definici a vymezení podpory v oblasti sociálního bydlení a rozšíření finanční podpory obcí v oblasti sociálního bydlení s důrazem na odpovědnost obcí“. V té době se odhad počtu domácností ohrožených ztrátou bydlení pohyboval mezi 50 až 150 tisíci. Vznikly první návrhy příslušné legislativní úpravy v několika základních variantách. Jednání o návrhu zákona však byla záhy zablokována. S variantou přenést odpovědnost za sociální bydlení na obce (buď v rámci samostatné, nebo přenesené působnosti) mimo jiné zásadně nesouhlasil Svaz měst a obcí ČR.

Řešení sociálního bydlení se znovu vrátilo do hry v červenci 2011 souvislosti s přijetím vládní Koncepce bydlení ČR do roku 2020. I v tomto druhém případě však stěžejní úkoly uložené Ministerstvu práce a sociálních věcí (vymezení okruhu osob v „bytové nouzi“) a Ministerstvu pro místní rozvoj (návrh komplexního řešení sociálního bydlení) vyzněly do ztracena. V mezidobí se objevovaly další návrhy na řešení této problematiky, ať již jde o opakovaně předkládaný návrh zákona zpracovaný Občanským sdružením majitelů domů nebo legislativní iniciativu Ústeckého kraje z roku 2011.

Nyní přichází „pokus číslo tři“, k němuž se vláda B. Sobotky rovněž zavázala ve svém programovém prohlášení. Přípravě paragrafového znění zákona předcházelo přijetí „Koncepce sociálního bydlení České republiky 2015–2025“ v říjnu loňského roku.

Pro úplnost je nutno dodat, že pojem sociální bydlení je v českém právním řádu již ukotven, ovšem pouze pro účely snížené sazby daně z přidané hodnoty. Stavbami pro sociální bydlení se tak mj. označují byty s výměrou do 120 m2 a rodinné domy, jejichž podlahová plocha nepřesahuje 350 m2. Česká republika přitom svého času usilovala o to, aby do kategorie „sociální bydlení“ spadala veškerá bytová výstavba, tlak Evropské unie však vedl k určitému omezení. I tak se pod pojem „sociální bydlení“ vejde naprostá většina nově vznikajících bytů a rodinných domů v České republice. O sociálním bydlení se zmiňuje rovněž § 1840 občanského zákoníku, který vyjímá smluvní vztahy, jejichž předmětem je poskytování sociálního bydlení, z obecných ustanovení o smluvních závazcích uzavíraných distančním způsobem.

Právo na bydlení?

Součástí právního řádu však v současné době není úprava uceleného systému veřejného neziskového bydlení, které by sloužilo k uspokojení bytových potřeb sociálně slabších či jinak ohrožených skupin obyvatel. Stát na řešení problematiky „sociálního“ bydlení reaguje (kromě již zmíněných dotačních programů a podpory vlastnického bydlení) pouze prostřednictvím sociálních dávek vyplácených v systému státní sociální podpory (příspěvek na bydlení) a pomoci v hmotné nouzi (doplatek na bydlení).

Tento přístup však vede do několika slepých uliček. Právo na bydlení není v českém právním řádu explicitně definováno. V širším kontextu však Česká republika zavázala naplňovat mnoho hospodářských a sociálních práv, které jsou na stabilní bydlení přímo vázány. I vnitrostátní normy ukládají některé povinnosti, které jsou bez systému sociálního bydlení fakticky nenaplnitelné. Jako příklad lze uvést ustanovení § 971 občanského zákoníku (vycházejícího z judikatury Evropského soudu pro lidská práva), podle něhož nelze odebrat děti z péče rodičů a umístit do ústavu pouze z důvodu nedostatečných bytových poměrů. Toto ustanovení je však problematicky naplnitelné v situaci, kdy orgány odpovědné za ochranu dětí nemají k dispozici žádný efektivní nástroj, jak bytové poměry rodin s dětmi řešit.

Limity současného systému se nejzřetelněji projevují v oblasti dávek pomoci v hmotné nouzi. Doplatky na bydlení určené pro osoby s nejnižšími příjmy slouží často k úhradě ubytoven či jiných typů přechodného (tj. nestabilního) bydlení. Není třeba podrobně popisovat problémy spojené s fenoménem ubytoven, které kromě soukromých vlastníků zřizují i některé obce. Systémy sociální pomoci a sociální práce tak narážejí na zásadní problém spojený s nemožností zajistit ohroženým osobám stabilní bydlení. Volných bytů je přitom v České republice dostatek.

Nejpalčivější problémy jsou řešeny prostřednictvím sociálních služeb (azylové domy, domy na půli cesty, v některých případech i domovy pro seniory nebo zdravotnická zařízení). Sociální služby jsou postaveny na principu „aktivizace“ klienta, vedoucího k odstranění závislosti na sociálním systému. Vzhledem k nedostupnosti bydlení však část klientů migruje mezi jednotlivými poskytovateli sociálních služeb, ubytovnami, podnájmy atd., bez perspektivy jakékoliv změny situace.

Samostatný problém, který ovšem bude možno řešit sociálním bydlením jen částečně, představuje bezdomovectví. Náklady státního rozpočtu na dávky na bydlení tak narůstají nebývalým tempem, aniž by vedly ke změně současného neuspokojivého stavu. Stát tak pouze velmi neefektivně vynakládá další finanční prostředky. Pro ilustraci: v prvním roce existence dávky doplatek na bydlení (2007) činil její celkový objem 524 mil. Kč, průměrná výše dávky 1731 Kč měsíčně. Počet příjemců se pohyboval kolem 27 000 osob. O pět let později šlo již o 850 mil. Kč ročně, průměrná výše doplatku činila 2632 Kč měsíčně. A v roce 2015 šlo již o 3,1 mld. Kč, každý měsíc přitom bylo vypláceno 71 tisíc dávek.

Definice sociálního bydlení

Nejnovější návrh zákona o sociálním bydlení a o příspěvku na bydlení z dílny Ministerstva práce a sociálních upravuje dvě formy pomoci. Nově koncipovanou dávku příspěvek na bydlení a prostřednictvím poskytnutí sociálního bydlení. Sociální bydlení je definováno jako „zajištění základních životních podmínek souvisejících s bydlením a důstojného bydlení osobě v bytové nouzi formou nájemního bydlení“. Zákon rozlišuje dva typy bytů: sociální byt a dostupný byt. Dostupný byt má přitom představovat nižší kategorii zajištění bydlení. Pro případ akutní nepříznivé sociální situace (bezdomovectví) zakotvuje zákon nárok na poskytnutí sociální služby (azylového domu). Nad rámec již platných stavebně technických předpisů má další standardy dostupných a sociálních bytů stanovit prováděcí předpis Ministerstva pro místní rozvoj.

Osoba v bytové nouzi a zvlášť zranitelné osoby

Jednou ze zásadních otázek sociálního bydlení je vymezení okruhu osob, jimž bude pomoc poskytována. Různé přístupy oscilují mezi „zásluhovostí“ (spolupráce s orgánem veřejné správy nebo jiným poskytovatelem sociální pomoci, bezdlužnost atd.) a širším pojetím pomoci, které neklade pro vstup do systému významnější překážky. Jde samozřejmě o významné politikum. Benevolentní přístup je politicky obtížně obhajitelný vůči osobám, které si bydlení opatřily vlastními prostředky, často za cenu mnohaletého zadlužení. I to je jeden z důvodů, proč se myšlenka sociálního bydlení prosazuje komplikovaně.

Nejnovější návrh zákona o sociálním bydlení vymezuje cílovou skupinu sociálního bydlení poměrně široce. Osoba v bytové nouzi je specifikována dvěma způsoby.

Jednak jde o osoby bez bydlení, tj. lidé, kteří nejsou vlastníky, nájemci nebo podnájemci bytu ani nedisponují jiným právem užívat byt. Patří sem rovněž osoby opouštějící pobytová zařízení sociálních nebo zdravotních služeb, ústavní výchovu atd. Za osoby bez bydlení mají být považováni rovněž lidé, kteří žijí v tzv. nevyhovujícím bydlení (přechodné bydlení, ubytovna atd.).

Druhá skupina je definována prostřednictvím nákladů na bydlení. Osobou v bytové nouzi je ten, kdo na bydlení vynakládá sám nebo se společně posuzovanými osobami více než 40 % započitatelných příjmů podle zákona o pomoci v hmotné nouzi. V případě, že jde o osobu, která již žije v sociálním bytě nebo dostupném bytě je příjmová hranice pro posouzení bytové nouze snížena na 20 % započitatelných příjmů.

Pozornost má být věnována zvláště zranitelným osobám v bytové nouzi, jejichž definice se v zásadě vyprofilovala dosavadní praxí. V prvé řadě jde o seniory, zdravotně znevýhodněné lidi (ve druhém nebo třetím stupni invalidity a poživatele příspěvku na péči ve stupních II až IV) a osoby, které o ně pečují. Další velkou skupinou jsou osoby pečující o nezaopatřené děti. Návrh zákona za zvláště zranitelné považuje dále osoby v různých specifických situacích:

  • oběti trestného činu týrání svěřené osoby, nebezpečné vyhrožování nebo nebezpečné pronásledování,
  • osoby propuštění z výkonu trestu odnětí svobody
  • mladé lidi opouštějící zařízení ústavní výchovy a obdobné pobytové služby nebo náhradní rodinnou péči,
  • lidi s duševním onemocněním, kteří jsou v intenzivním kontaktu se sociální službou, nebo ti, jimž bylo diagnostikováno vážné duševní onemocnění a existuje u nich riziko bezdomovectví.

Poměrně extenzivní definici zvlášť zranitelných osob doplňují osoby, u kterých soud rozhodl o porušení práv a povinností vyplývajících z práva na rovné zacházení nebo o diskriminaci podle tzv. antidiskriminačního zákona. Zvláště zranitelným osobám mají být dostupné nebo sociální byty přidělovány přednostně v co nejkratší možné lhůtě. Délka této lhůty však není zákonem stanovena. Odhady počtu osob ohrožených ztrátou bydlení se v současné době pohybují kolem 120 000, nejvíce je jich (nikoliv překvapivě) v Ústeckém a Moravskoslezském kraji. Největší podíl takto ohrožených osob na celkovém počtu obyvatel je v Karlovarském kraji (32,5 osob na 1000 obyvatel).

Na stranu druhou zákon ukládá osobě, již byl přiznán nárok na sociální bydlení, a dalším tzv. společně posuzovaným osobám, určité povinnosti. V prvé řadě jde o povinnost spolupracovat se sociálním pracovníkem obecního úřadu na základě smlouvy o sociálním nájmu bytu. Na základě provedeného sociálního šetření (podrobnější obsah šetření bude stanovovat prováděcí právní předpis) mají sociální pracovníci vypracovávat tzv. individuální plány podpory obsahující opatření k překonání nepříznivé sociální situace a bytové nouze. Příslušnost obecního úřadu (sociálního pracovníka) se bude řídit místem pobytu osoby, která má nárok na podporu ze systému sociálního bydlení. Menší obce, které nedisponují patřičným personálním zajištěním, mohou o zpracování individuálního plánu podpory požádat příslušný pověřený obecní úřad.

Neplnění individuálního plánu podpory je důvodem pro zrušení platnosti rozhodnutí o zařazení do kategorie „osoba v bytové nouzi“. Podněty na zrušení rozhodnutí mají Úřadu práce podávat obce. V případě přidělení tzv. dostupného bytu se však sociální pracovník obligatorně nepřiděluje. Nájemce je dále povinen hradit nájemné, umožňovat sociálnímu pracovníkovi vstup do bytu za účelem zajištění výkonu sociální práce a přihlásit se v bytě k trvalému pobytu.

Sociální bytový fond obcí

Obcím je uložena povinnost zajistit dostatečný sociální bytový fond a to v rozsahu odpovídající potřebám osob, které mají nárok na podporu ze systému sociálního bydlení. Nová povinnost se argumentačně opírá o obecné ustanovení § 2, resp. § 35 zákona o obcích, podle něhož má obec v samostatné působnosti pečovat o potřeby svých občanů včetně spokojování potřeby bydlení. Sociální bytový fond mají tvořit byty ve vlastnictví obce nebo ve vlastnictví jiných subjektů, s nimiž obec uzavřela veřejnoprávní smlouvu (případně smlouvu podle občanského zákoníku) o zajištění sociálního bydlení. Obec má vyčlenit na svém území odpovídající počet bytů výše uvedeným způsobem. Zákon připouští i možnost zajistit sociální bydlení na území jiné obce na základě veřejnoprávní smlouvy s jinou obcí nebo svazkem obcí.

Rozsah sociálního bytového fondu má být stanoven prostřednictvím (v samostatné působnosti) povinně zpracovávaného Plánu sociálního bydlení. V praxi tak bude nutné, aby obec provedla určitou analýzu potřebnosti, k čemuž ovšem musí znát detailní informace o osobách ohrožených ztrátou bydlení. Otázkou je, na jak široký okruh osob se má obec při stanovení potřebnosti zaměřit. Návrh zákona v ustanoveních o individuálním plánu podpory hovoří o příslušnosti obecního úřadu podle (zřejmě faktického) pobytu osoby, v ustanoveních o rozhodnutí o bytové nouzi osoby a nároku na podporu pak o příslušnosti podle místa trvalého pobytu (povinnost přihlásit se k trvalému pobytu však nastává až po přidělení sociálního bytu). Navíc zákon obsahuje samostatné ustanovení s definicí bydliště a tzv. vazby k obci. Vazbu k obci má mít osoba, která bydlí na území katastru obce (případně pobývá v zařízení sociálních služeb na území obce) nebo má nezaopatřené děti, které pravidelně docházejí do jeslí, mateřské školy nebo jiného školského zařízení na území katastru obce. Tyto skutečnosti musí trvat alespoň šest měsíců. Vztah mezi všemi uvedenými instituty pobytu bude nutno ještě vyjasnit.

Obec má dále povinnost stanovit vyhláškou nejvyšší přípustnou částku sociální nájemného pro byty ve svém sociálním fondu, které musí být nižší, nežli je běžné tržní nájemné v obci. Podrobnosti o způsobu stanovení sociálního nájemného má upřesnit nařízení vlády.

Obec se může povinnosti vytvářet sociální bytový fond zprostit, ovšem pouze na základě správního rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí. Zákon stanovuje několik podmínek, které je nutno splnit současně. Sociální bytový fond nemusí vyčleňovat obce, které nevlastní žádné byty, vyhlásily veřejnou soutěž na zajištění sociálních bytů na svém území, a nikdo se do ní nepřihlásil, založily s jinými obcemi svazek obcí za účelem zajištění sociálního bydlení (nebo aktivně podnikly všechny kroky k vytvoření svazku), uzavřely s jinou obcí veřejnoprávní smlouvu o zajištění sociálního bydlení a zároveň osoby, jimž bylo Úřadem práce vydáno rozhodnutí o vstupu do systému sociálního bydlení, mají v příslušné obci trvalý pobyt po dobu kratší než 6 měsíců. Pokud nastanou všechny tyto skutečnosti, je obec povinna do 60 kalendářních dnů informovat ministerstvo. Pokud obec nezřídí sociální bytový fond nebo nesplní uvedenou informační povinnost, hrozí jí pokuta za správní delikt až do výše 1 mil. Kč. Tato ustanovení budou zřejmě předmětem největších diskusí. Jde o poměrně složitý konstrukt, kdy o rozsahu samostatné působnosti obce bude rozhodováno správní rozhodnutím ústředního orgánu státní správy. Pro nejmenší obce bude naplnění všech podmínek pro vynětí z povinnosti zřizovat sociální bytový fond poměrně komplikovaným a administrativně náročný procesem. Z čistě formálního hlediska pak lze celý systém jednoduše obejít, neboť obec může samosprávným rozhodnutím schválit Plán sociálního bydlení s naprosto minimální potřebností (ta může být přitom celkem běžnou realitou) a tudíž fakticky nulovým sociálním bytovým fondem.

Příspěvek na bydlení

Druhou formou pomoci v systému sociálního bydlení má reprezentovat upravená dávka příspěvek na bydlení. V současné době jde o dávku státní sociální podpory, kterou stát přispívá na bydlení rodinám a jednotlivcům s nízkými příjmy. Na příspěvek má nárok vlastník nebo nájemce bytu, pokud náklady na bydlení přesahují částku součinu tzv. rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30 (v Praze 0,35). Výdaje na bydlení (tj. nájemné a další plnění související s užíváním bytu, jako např. úhrada energií, vodného a stočného, vytápění atd.) jsou však omezeny tzv. normativními náklady. Jde o příjmově testovanou dávku. Pro srovnání: v roce 2007, kdy došlo k výrazné změně konstrukce dávky, činily celkové náklady cca 1,5 mld. Kč, počet příjemců byl necelých 105 tisíc. O pět let později byly náklady více než trojnásobné (4,6 mld.), v současné době jde již 8,8 mld. Kč ročně. Dávku pobírá 220 tisíc osob. Podrobněji se otázce příspěvku na bydlení budeme věnovat v dalším čísle časopisu.

Dopady na Úřad práce ČR, obecní úřady a veřejné rozpočty

Sociální bydlení má předcházet sociálnímu vyloučení a je poskytováno po dobu platnosti rozhodnutí o nároku na podporu z tohoto systému. „Vstupenku“ do systému ve formě správního rozhodnutí mají vydávat krajské pobočky úřadu práce. Úřadu práce tak přibydou další kompetence s předpokládaným nárůstem počtu zaměstnanců o cca 270 (další nové pracovní pozice mají vzniknout na úrovni odvolacího orgánu Ministerstva práce a sociálních věcí). Jde o další krok v přetváření Úřadu práce ve státní sociální úřad, odpovídající kromě otázek zaměstnanosti, výplaty všech nepojistných sociálních dávek a podpor v nezaměstnanosti, nově také za oblast sociálního bydlení. Tento koncept má jeden zásadní nedostatek, a to oddělenost Úřadu práce ČR od přímého výkonu sociální práce. Ta má být zajišťována na úrovni obcí, kde se předpokládá vznik až 2000 pracovních pozic pro zajištění agendy sociálního bydlení. Dosavadní zkušenosti ukazují, že kompetenční rozdělení hlavních nástrojů sociální práce snižuje efektivitu pomoci potřebným osobám, klade větší nároky na komunikaci uvnitř systému a především vede ke „kolektivní neodpovědnosti“, kdy se mohou jednotlivé složky veřejné správy při řešení problému odkazovat jedna na druhou.

Důvodová zpráva optimisticky předpokládá (jak je u všech návrhů zákonů zvykem) pozitivní finanční dopad na veřejné rozpočty! Současné náklady systému jsou vyčísleny na 13 mld. Kč v oblasti dávek (v tomto případě jde o snadno ověřitelný údaj) a dalších 8,5 mld. jako důsledek neřešených „hospodářských a sociálních externalit“ (zde jde čistě o „kvalifikovaný odhad“). V rámci stabilizovaného systému sociálního bydlení má dojít do roku 2025 k úsporám ve výši 5,7 mld. Kč ročně. Otázce finančních dopadů připravované právní úpravy se budeme podrobně věnovat v dalším pokračování.

Hlavní nedostatek návrhu – nevyjasněné financování

Zákon zakládá právní nárok obcí na poskytnutí finančních prostředků ze státního rozpočtu na realizaci sociálního bydlení ve dvou formách. První zdrojem mají být provozní a investiční dotace poskytované Ministerstvem pro místní rozvoj, další zdrojem pak dotace na výkon sociální práce v oblasti sociálního bydlení poskytované Ministerstvem práce a sociálních věcí. Podmínky poskytování dotací má však teprve stanovit vláda svým nařízením. Obecnost ustanovení o způsobu financování a odkaz na prováděcí právní předpis představuje jedno z hlavních úskalí návrhu. Nebylo by to totiž poprvé, kdy by byla obci uložena povinnost bez dostatečného finančního zajištění. Jako příklad lze uvést povinnosti obcí v oblasti sociální práce, které mají být podle zákona o sociálních službách kryty státní dotací. Ačkoliv ustanovení o dotaci pro obce bylo v zákoně obsaženo již při jeho přijetí v roce 2006, k faktickému naplnění došlo až v posledních dvou letech. Pro průchodnost zákona je nezbytné, aby detailní podmínky financování byly známy ještě před přijetím zákona.

V pokračování článku se budeme zabývat podrobným rozborem některých aspektů návrhu zákona o sociálním bydlení (zejména financování) a také dalším vývojem legislativního procesu.

PhDr. Miloslav Macela

Seriál Sociální bydlení v České republice

  1. Sociální bydlení v České republice: Pokus číslo tři, I. část, 10. 11. 2016 (právě čtete)
  2. Sociální bydlení v České republice: Pokus číslo tři, II. část, 27. 3. 2017
TOPlist
TOPlist