K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Bezpečné úložiště České pošty

Sdílené daně obcí – pohled do historie

Datum: 12. 1. 2017, zdroj: OF 5/2016, rubrika: Ekonomika

Po obnovení samosprávy byly obce v tehdejším Československu (1990–1992) financovány zejména účelovými dotacemi ze státního rozpočtu, tedy obdobně jako do roku 1989. V těchto letech se připravoval nový systém financování obcí odpovídající změně jejich postavení. Proces probíhal v podmínkách transformace, což přineslo značné turbulence nejen v ekonomice.

Se vznikem České republiky v lednu roku 1993 byla zavedena nová soustava daní. S ní se objevuje také mechanismus sdílení daní mezi státem a územní samosprávou, což v té době byly pouze města a obce. Takže sdílení daní má svou téměř pětadvacetiletou historii. Podívejme se na některé její aspekty.

V daném období, až do roku 2000, hrály důležitou rolu okresní úřady, které fungovaly jako decentralizované orgány státní správy a mj. tvořily jakýsi mezistupeň pro převod finančních prostředků ze státního rozpočtu na jednotlivé obce. O přidělení dotací ze státního rozpočtu jednotlivým obcím v okrese rozhodovalo nepřímo volené okresní shromáždění, složené ze zástupců obcí. V té době došlo v ČR k podstatnému zvýšení počtu obcí (téměř o 50 %) a vzhledem k tomu, že ne všechny obce měly v okresním shromáždění zastoupení, toto uspořádání se neobešlo bez napětí a dohadování.

Rozevírání nůžek

Zvolený model sdílených daní v ČR vycházel v roce 1993 z mechanismu dělení daňových výnosů v sousedním Rakousku. Začátkem devadesátých let byla jedinou sdílenou daní daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. Výnos vybraný v rámci okresu se tehdy dělil mezi okresní úřad a obce v daném okresu. Takto byl alespoň z části naplněn princip „co se v daném území na dani vybere, to tam zůstane“. Problémy však na sebe nedaly dlouho čekat. V Rakousku existuje devět spolkových zemí, v České republice 77 okresů. Obecně platí, že čím menší je území, tím existují větší rozdíly v daňových výnosech mezi nimi. V rámci větších celků se obvykle kladné a záporné odchylky od průměru navzájem kompenzují. Rozloha okresu je na případný kompenzační proces příliš malá.

A tak se rozevíraly nůžky mezi bohatšími a chudšími okresy. Obce v bohatších okresech získávaly stále více a obce v chudších okresech zaostávaly. Do hry posléze vstoupila územní vyrovnávací dotace pro okresy, ve kterých byl výnos této daně vzhledem k ostatním okresům podprůměrný. Tato speciální dotace měla přispět ke zmírnění rozdílů mezi obcemi v různých okresech.

Souběžné s rostoucími rozdíly mezi obcemi v různých okresech se rovněž rozevíraly nůžky mezi dynamikou daňových příjmů státu a obcí. Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti rostla poměrně rychle, zatímco ostatní daně vykazovaly dynamiku nižší.

V polovině devadesátých let tak došlo mezi státem a obcemi k výměně části daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti za podíl dani z příjmů právnických osob. A to pod heslem, že státní rozpočet a rozpočty obcí by měly „dýchat stejně“, řečeno slovy tehdejšího ministra financí.

Boj obcí o daňové výnosy

Od počátku patřil k daňovým příjmům obcí také, kromě výnosu daně z nemovitosti, celý výnos daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti, tedy daň z podnikání. Připisoval se té obci, ve které měl podnikatel trvalé bydliště. Toto uspořádání vyústilo v boj obcí o trvalé bydliště podnikatelů, mnohdy i za příslib navrácení části jimi zaplacené daně.

Okresní výnos daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti se rozděloval jednak podle počtu obyvatel obce, jedna podle plátcovy pokladny. Plátcova pokladna je místo, ve kterém se evidují mzdy zaměstnanců a odvádí příslušná daň. Takže – bojovalo se o umístění plátcovy pokladny a obce soupeřily i o obyvatele. Pro rozdělení výnosu sdílených daní mezi jednotlivé obce fungoval systém 13 kategorií obcí podle počtu obyvatel. Obce, které se počtem obyvatel blížily k hranici přechodu do vyšší kategorie, měly silnou motivaci počet svých obyvatel zvyšovat, protože tím vzrostly i jejich daňové příjmy.

Na přetahování obcí o obyvatele reagovala změna mechanismu rozdělování podílu obcí na sdílených daních mezi jednotlivé obce. Původní systém pevně daných 13 kategorií obcí podle počtu obyvatel nahradil systém postupných přechodů pro příslušný interval počtu obyvatel. Byly definovány čtyři velikostní kategorie obcí s postupným přechodem, čímž se odstranil tlak na zvyšování počtu obyvatel v obcích na hranici jednotlivých pásem.

Ekonomické změny a reforma veřejné správy

Obtíže s fungováním sdílených daní v devadesátých letech jsou pochopitelné. Zavedly se nové daně a odhad vývoje daňových výnosů byl velmi obtížný. Vše navíc probíhalo v podmínkách poměrně značné inflace, která s sebou nesla i růst mezd (a jím vyvolaný rychlý růst výnosů daně ze závislé činnosti). Odstátněním majetku formou malé a velké privatizace se měnila struktura podnikatelské sféry, což ovlivňovalo vývoj daně z příjmů právnických osob. Nově se formoval veřejný sektor.

Rozpočty obcí a rozpočty okresních úřadů se po určitou dobu vykazovaly společně jako místní rozpočty. Takto se směšovalo financování a výkon územní samosprávy a územní státní správy. Navíc platilo, že kontrolu hospodaření a schvalování závěrečného účtu okresního úřadu provádělo okresní shromáždění. Postupně došlo k oddělení těchto dvou rozpočtů. Po ukončení činnosti okresních úřadů v rámci reformy veřejné správy byly se vznikem krajů jejich funkce převedeny krajům, ale především na obce s rozšířenou působností.

Rozpočtové určení daní

Zatímco na soutěžení obcí o obyvatele zásadně reagovala až změna z roku 2008, na nestabilitu daňových příjmů obcí v čase, v důsledku změny bydliště podnikatele nebo adresy plátcovy pokladny, cílil zákon o rozpočtovém určené daní z roku 2000.

Ten mj. přináší novinku ve smyslu, že se dělí celostátní výnos tří daní, a to obou daní z příjmů a daně z přidané hodnoty. Tímto vymizel prvek, který svazoval příjmy obce s výnos daní na určitém území. Zároveň odpadla nutnost využívat územní vyrovnávací dotaci a bylo snazší odhadovat budoucí objem daní pro obce. Celostátní výnos se odhaduje snadněji než výnos v menším území. Rozdělování celostátního výnosu tak přineslo do systému financování obcí větší stabilitu a výrazné prvky solidarity mezi obcemi v lepších a horších podmínkách.

Tento princip rovněž vnesl do systému sdílených daní více rovnoměrnosti, příjem obcí nezávisí na tom, zda leží na severu nebo jihu země. Odstraněním vazby mezi výnosem daně v určitém území a tím, co obec dostane, se však charakter sdílených daní přiblížil k dotacím. Rozdíl je v tom, že peníze ze sdílených daní může obec použít podle svého uvážení, což u naprosté většiny dotací neplatí. O sdílené daně se nemusí žádat a případně je vracet jako při nesplnění dotačních podmínek. Jednávání o sdílených daních neprobíhá na úrovni konkrétní obce a konkrétního poskytovatele dotací, ale je stanoveno zákonem.

Současný systém rozpočtového určení daní při přerozdělování mezi jednotlivé obce tedy dává přednost principu solidarity před principem zásluhovosti. Většina daňových příjmů obce závisí na počtu obyvatel, její rozloze a případně dalších atributech. Vlastní rozhodování představitelů obce hraje minimální roli, stejně jako daňový výnos v určitém území. V mnoha zemích je však právě toto určující pro výnos sdílených daní do územní samosprávy.

Co je spravedlivé?

Na otázku, jaké je spravedlivé rozdělení daňových výnosů se nedá jednoznačně odpovědět. Jaké má být dělení výnosů mezi stát a samosprávu? Jaký podíl má připadnout obcím a jaký krajům? Jak spravedlivě rozdělit tyto podíly mezi jednotlivé obce a jednotlivé kraje? Je spravedlivé, aby všechny obce dostaly stejný díl v přepočtu na obyvatele, nebo mají dostat více obce chudší, nebo naopak ty, které hospodaří dobře a veřejné peníze dokáží lépe zhodnotit? Jaká kritéria zahrnout do mechanismu rozdělování podílu obcí? Nejsou znevýhodněny např. obce v horách (náklady na odstraňování sněhu) nebo ty s vyšším podílem starších lidí (vyšší náklady na pečovatelské služby), či ty, které leží daleko od větších měst (větší vzdálenost pro dojíždění) atd.

Pokud se nezmění podíl obcí na sdílených daních, pak při každé změně mechanismu rozdělování výnosů daní budou existovat obce, které si polepší a obce, kterým se příjem sníží. Takže ihned pro povedené změně vznikne poptávka po další změně a koloběh změn zákona je zaručen.

K důležité změně rozpočtového určení, která ovlivnila množství peněz pro obce, došlo v roce 2013. Graf 1 ukazuje, jak se změnily relace mezi výnosem sdílených daní v přepočtu na obyvatele. Údaje nezahrnují Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň, protože mají zvláštní režim.

Graf 1. Sdílené daně v Kč na obyvatele
Graf 1. Sdílené daně v Kč na obyvatele
Pramen: Monitor, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Zatímco v roce 2011 dosahoval rozdíl mezi kategorií obcí s nejvyšším a nejnižším výnosem sdílených daní na obyvatele výše 1524 Kč, v roce 2015 to bylo již jen 514 Kč. Došlo k výraznému sjednocení objemu peněz v přepočtu na obyvatele, které obce různé velikosti získávají v rámci sdílených daní.

A jak bude asi vypadat výnos sdílených daní v letošním roce? Tabulka 1 porovnává výnos sdílených daní za devět měsíců příslušného roku. Zatímco v roce 2015 se výnos sdílených daní zvýšil o 3 %, v letošním roce se výnos sdílených daní pro obce zvýšil meziročně o 9 %, což je nejvíce za posledních pět let. Zásluhu na tom má ekonomický růst, nízká inflace, malá nezaměstnanost a tomu odpovídají růst všech významných daňových výnosů.

Tab. 1. Vývoj objemu sdílených daní (mld. Kč) – stav po 9 měsících každého roku
2012 2013 2014 2015 2016
Objem za 9 měsíců 397,8 418,2 444,2 457,4 500,3
Roční změna (%) 2 5 6 3 9

Pramen: Monitor, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Finanční majetek obcí

Překážkou pro případný požadavek obcí na vyšší podíl na sdílených daní může být, kromě jejich poměrně rychlého růstu v letošním roce, i objem peněz obcí na bankovních účtech. Jak ukazuje graf 2, koncem roku 2015 vykazují kategorie menších obcí vyšší objem prostředků obcí na bankovních účtech, než byl jejich objem sdílených daní a navazující velikostní kategorie obcí mají objem peněz na bankovních účtech jen o něco málo nižší než jejich příjem ze sdílených daní. Týká se to všech obcí s výjimkou Prahy.

Graf 2. Sdílené daně a finanční majetek obcí 2015 (mld. Kč)
Graf 2. Sdílené daně a finanční majetek obcí 2015 (mld. Kč)
Pramen: Monitor, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Krátkodobý finanční majetek obcí tvoří zejména peníze na jejich bankovních účtech. Z vkladů u bank nemají obce žádný výnos, jsou navíc zatíženy poplatkem za vedení účtu, takže udržovat velké zůstatky na bankovních účtech se nevyplácí. Na druhé straně obce určitou rezervu potřebují (nenadálé výdaje, nečekaný propad příjmů), ale zejména, s ohledem na rizika dotační politiky, obce tvoří zdroje pro budoucí plánované investice.

Další z možností, jak využít dočasně volných prostředků obce, je cílené omezení vlastních příjmů, například snížením výše místních poplatků, daně z nemovitosti či poplatků za služby, které obec poskytuje a tím zvýšit životní komfort svých občanů. Je také možné lépe zhodnocovat dočasně volné prostředky využitím nástrojů finančního trhu. Podmínkou je kvalifikovaná konzultace, odborný správce, pravidelné vyhodnocování a respektování pravidla diversifikace (využít širší portfolio a tím omezit rizika). V neposlední řadě je možné zvážit možnost poskytnutí půjčky jiné obci. Obce obecně platí za důvěryhodného dlužníka, navíc se mezi sebou navzájem dobře znají.

V posledních třech letech objem peněz obcí na bankovních účtech nadále roste, ale mírněji (viz graf 3).

Graf 3. Vývoj stavu na bankovních účtech obcí včetně Prahy (%)
Graf 3. Vývoj stavu na bankovních účtech obcí včetně Prahy (%)
Pramen: Monitor, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

TOPlist
TOPlist