K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Nový zákon o řízení a kontrole veřejných financí

Datum: 24. 7. 2017, zdroj: OF 3/2017, rubrika: Legislativa

V Parlamentu je v současnosti projednáván návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí, který by měl nahradit stávající zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o finanční kontrole“), ve znění pozdějších předpisů.

Mgr. Andrea Vuongová
Mgr. Andrea Vuongová

Dlouhotrvající legislativní proces se přesouvá do finální fáze. Legislativní rada vlády podrobně projednávala legislativně technickou stránku návrhu zákona celou druhou polovinu minulého roku. Vypilovaná verze návrhu zákona byla 19. prosince 2016 schválena Vládou ČR a okamžitě odeslána do Poslanecké sněmovny.

Na pořad jednání v Poslanecké sněmovně se návrh zákona dostal k prvnímu čtení 13. března 2017. Poslanci při prvním čtení požádali, aby byl návrh zákona projednán nejen v kontrolním výboru, ale i v rozpočtovém výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Jednání ve výborech byla úspěšná a všechny výbory Poslanecké sněmovny doporučily návrh zákona schválit.

Návrh zákona teď čeká druhé a třetí čtení v Poslanecké sněmovně a projednání v Senátu ČR. Bude-li legislativní proces zdárně ukončen ještě v tomto volebním období, účinnost nového zákona a s tím spojené změny v systému řízení a kontroly veřejných financí nastanou 1. ledna 2018.

Zákon o finanční kontrole, nazýván i “třistadvacítka“, je platný již více než 15 let. Dá se říct, že přes počáteční potíže se postupem času vžil a dotčené organizace a územní samosprávné celky aplikovaly jeho požadavky víceméně úspěšně, i když mnohdy jen formálně a bez dosažení žádoucí dostatečné ochrany veřejných prostředků. Zákon o finanční kontrole byl připraven za odlišných podmínek a je tak v mnohém poplatný době, ve které vznikl. Jeho dosavadní novelizace pouze reagovaly na příslušné změny jiných právních předpisů, souvisejících s ustanoveními zákona o finanční kontrole. Návrh zákona by tedy mohl přinést po mnoha neúspěšných pokusech v podstatě první zásadní reformu nastavení řízení a kontroly veřejných financí.

Systém řízení a kontroly veřejných financí

Cílem návrhu zákona je legislativně upravit systém řízení a kontroly veřejných financí tak, aby poskytoval co nejlepší ochranu veřejných prostředků ve všech organizacích veřejné správy a územních samosprávných celcích. Do působnosti zákona spadají tzv. správci veřejného rozpočtu a veřejné subjekty. Za správce veřejného rozpočtu označuje návrh zákona například ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy a uzemní samosprávné celky.

Druhým typem jsou veřejné subjekty, které se vyznačují určitou mírou podřízenosti nebo závislosti na správcích veřejného rozpočtu, například příspěvkové organizace. Z toho vyplývá, že okruh dotčených subjektů je velice rozsáhlý a tvůrci návrhu zákona proto museli vytvořit právní normu aplikovatelnou na nejrůznější podmínky fungování velkých organizací, jakými jsou například ministerstva, jako i malých obcí nebo příspěvkových organizací.

Nutno hned na začátek poznamenat, že pro obce a města, které mají systém řízení a kontroly veřejných financí nastaven správně, nebude aplikace návrhu zákona představovat žádný větší problém. Nová úprava vychází především z předpokladu, že nelze rigidně a podrobně stanovit všechna pravidla pro řízení a kontrolu veřejných financí pro všechny adresáty zákona. Návrh zákona proto stanoví zejména principy, zásady a základní pravidla. Jejich aplikaci na potřeby konkrétní organizace nebo územního samosprávného celku lze pak flexibilně posoudit na základě vyhodnocení rizik.

3E – hospodárnost, účelnost a efektivita

Základními principy pro nakládání s veřejnými prostředky jsou tzv. principy 3E, tj. hospodárnost, účelnost a efektivita. Obecně se jedná o principy, jejichž aplikace přibližuje způsob rozhodování o veřejných prostředcích způsobu, který je běžný v případě rozhodování o vlastních prostředcích. Nakládání s veřejnými prostředky v souladu s principy 3E označuje návrh zákona jako cíl řízení a kontroly veřejných financí. Návrh zákona přináší definice principů 3E a vytváří nástroje pro jejich naplňování v praxi. Dalšími základními principy, na kterých by podle návrhu zákona měl být vystavěn systém řízení a kontroly veřejných financí, jsou princip kontroly čtyř očí a princip jednotného auditu.

Odpovědnost za zavedení a nastavení systému řízení a kontroly veřejných financí návrh zákona přisuzuje konkrétním orgánům a osobám. Tyto osoby si v současnosti často nejsou vědomy odpovědnosti za rizika, o kterých rozhodují, a zákon o finanční kontrole nastavení této odpovědnosti nijak nezaručuje. Při schvalování výdajů nebo uzavíraní smluv lze mnohdy sledovat dva různé procesy: jednak administrativní, sloužící toliko k naplnění požadavků zákona o finanční kontrole, a na druhé straně reálný schvalovací proces, který odráží potřebu organizace nebo územního samosprávného celku.

Účelem návrhu zákona je tyto dva procesy sjednotit tak, aby schvalovací procesy řídicí kontroly plnily svůj účel – ochranu veřejných prostředků. K dosažení tohoto účelu vede především zjednodušení celého procesu řídicí kontroly, podle návrhu zákona tzv. řídicí ekonomické kontroly. Návrh zákona jasně zakotvuje, že řídicí ekonomická kontrola se bude provádět jen u operací, které může organizace ovlivnit. Odstraní se tak administrativní zátěž, která vzniká vytvářením dokladů, mnohdy až zpětně po reálném schválení, o provedení kontroly u příjmových nebo výdajových operací, které jsou nahodilé, a nelze u nich kontrolu reálně provést.

Dále návrh zákona zvolňuje přísné požadavky zákona o finanční kontrole na osoby vystupující v procesu řídicí kontroly. Pro velké organizace není problém v současnosti naplnit požadavky zákona, ale pro menší obce nebo příspěvkové organizace však nejsou současné požadavky zákona reálně aplikovatelné a nutí je tak k obcházení nebo porušování zákona o finanční kontrole. Funkci správce rozpočtu nebo hlavního účetního může dnes vykonávat jen zaměstnanec. V praxi je ale běžné, že v menších obcích je ekonomická agenda zajišťována externí účetní na živnostenský list. Aby to bylo umožněno, ponechává návrh zákona možnost pověřit touto funkcí i osobu, která není zaměstnancem. S ohledem na praktické zkušenosti s výkonem řídicí kontroly u nejmenších obcí předkladatel návrhu zákona netrvá ani na tom, aby byl v uvedených případech příkazce operace vedoucím zaměstnancem. U obce s neuvolněným starostou, kde je řada činností zajišťována neuvolněnými členy zastupitelstva, není účelné, hospodárné ani efektivní trvat na tom, aby funkci příkazce operace zastával zaměstnanec, natož vedoucí zaměstnanec. Proto návrh zákona umožňuje, aby funkci schvalovatele (dnes příkazce operace) zastával například místostarosta nebo člen kontrolního výboru.

Je nezbytné také zdůraznit, že návrh zákona nezasahuje do ústavou zaručeného práva na územní samosprávu. I když návrh zákona definuje principy účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, konečné rozhodnutí o uskutečnění operace zůstává v kompetenci těch orgánů, kterým to přisuzuje zákon o krajích, o obcích nebo o hlavním městě Praze. Návrh zákona definuje jen minimální požadavky na přípravu podkladů při rozhodování o příjmových a výdajových operacích, což by mělo přispět k vyšší míře informovanosti osob a orgánů, které jsou oprávněné rozhodovat a za své rozhodnutí nesou příslušnou odpovědnost.

Interní audit

Jedním ze základních kamenů řízení a kontroly veřejných financí je interní audit. Interní audit pomáhá odstraňovat nedostatky, zlepšovat a zdokonalovat procesy a poskytuje tak důležitou zpětnou vazbu pro vedení organizace nebo územního samosprávného celku o tom, jak je nastaven celý vnitřní kontrolní systém. Regulace interního auditu je v zákoně o finanční kontrole velmi strohá a kvalita tohoto kontrolního mechanismu se u subjektů, které mají povinnost zřídit útvar interního auditu, častokrát výrazně liší. Dnes musí být útvar interního auditu zřízen u všech obcí nad 15 000 obyvatel. Od takto striktního požadavku návrh zákona ustoupil a povinnost zřídit útvar interního auditu spojuje s naplněním kritérií, které by měly odrážet rizikovost hospodaření s veřejnými prostředky. Jedná se o objem rozpočtu, objem poskytovaných dotací a počet zaměstnanců. Tato kritéria jsou výsledkem dlouhého jednání s připomínkovými místy. Útvar interního auditu bude přítomen jen na potřebných místech a jeho zřízení nebude představovat zátěž pro veřejné rozpočty ve vyšší míře, než je jeho přidaná hodnota.

Metodická podpora Ministerstva financí

Ze strany Ministerstva financí jakožto gestora zákona lze především před nabitím účinnosti návrhu zákona určitě očekávat metodickou podporu, a to zejména menším obcím, v podobě například vzorových vnitřních směrnic. Využít lze rozhodně i již vydané metodiky týkající se řízení rizik nebo aplikace principů 3E ve veřejném nakupování. Od začátku dubna zástupci obcí mají možnost zúčastnit se některého z workshopů, které Ministerstvo financí organizuje. Cílem této akce je navštívit všechna krajská města a na těchto návštěvách v průběhu dvoudenního školení obeznámit se změnami, které návrh zákona přináší, co největší počet obcí a měst.

Závěr

Návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí si klade ambiciózní cíl zrevidovat celý systém řízení a kontroly veřejných financí. Výsledkem zdlouhavého procesu přípravy a úprav návrhu zákona není pouhý jednostranný pohled Ministerstva financí na to, jak by řízení a kontrola veřejných financí měly vypadat. Do jeho konečné podoby se promítly závěry nespočtu jednání, odborných diskuzí a připomínek dotčených subjektů, které přiblíží požadovanou legislativu co nejvíce praktickým potřebám a usnadní její aplikaci. Také proto by měla Poslanecká sněmovna dát návrhu zákona šanci a možnost ukázat v praxi, že navrhované změny přinesou tak dlouho očekávanou transformaci systému řízení a kontroly veřejných financí.

Mgr. Andrea Vuongová, odbor Centrální harmonizační jednotka, oddělení Harmonizace interního auditu, MF ČR

TOPlist
TOPlist