K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Bezpečné úložiště České pošty

Financování obcí v ČR – současný stav a další vývoj RUD a dotací

Datum: 18. 10. 2017, zdroj: OF 4/2017, rubrika: Ekonomika

Územní samosprávné celky podle Ústavy České republiky mají právo na samosprávu, jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

Rozpočtové hospodaření obcí a krajů náleží do jejich samostatné působnosti, což v praxi znamená, že je pouze na rozhodnutí jednotlivých zastupitelstev, jak bude rozpočet příslušné samosprávy koncipován a jaké budou priority na daný rok.

Hlavní zdroje financování

Mezi hlavní zdroje financování obcí patří příjmy daňové, nedaňové, kapitálové a transfery. Celkové příjmy obcí v roce 2016 činily 282 mld. Kč. V jejich hospodaření jsou prioritní příjmy daňové, které vloni tvořily více než dvě třetiny (67,5 %). Pro rok 2017 se počítá s navýšením jejich podílu na téměř 70 %. Důležitou roli hrají rovněž transfery z různých úrovní veřejných rozpočtů (18,4 %), ale i nedaňové příjmy (11,1 % např. příjmy z vlastní činnosti, z pronájmu či prodeje majetku). Marginálními jsou pak příjmy kapitálové (3 %).

Daňové příjmy

Daňové příjmy obcí tvoří

  1. daň z přidané hodnoty (DPH),
  2. daň z příjmů právnických osob (DPPO),
  3. daň z příjmů fyzických osob (DPFO),
  4. daň z nemovitých věcí,
  5. daň z hazardu, a
  6. různé typy poplatků, zejména místní a správní poplatky.

Daňové příjmy krajů tvoří pouze DPH, DPPO, DPFO a správní poplatky.

V praxi to funguje tak, že zákony stanoví obcím podíl na celostátním inkasu u DPH, DPPO, DPFO a daně z hazardu. Výběr daní zajišťuje Finanční správa ČR a příslušný podíl následně převádí, většinou dvakrát měsíčně, na účty obcí. Daně z nemovitých věcí rovněž vybírá Finanční správa ČR, nicméně stát si z jejich inkasa neponechává nic a celý výnos putuje do rozpočtů obcí. Výběr místních a správních poplatků si naproti tomu zajišťují samy obce, samozřejmě podle příslušných zákonných předpisů.

Pokud se prostředky vybrané na daních dělí mezi více úrovní veřejných rozpočtů (mezi obce, kraje a státní rozpočet) hovoříme o příjmech ze sdílených daní; opakem jsou pak příjmy z daní výlučných, kdy příjemce prostředků je pouze jedna úroveň veřejných rozpočtů (např. obecní rozpočty u daně z nemovitých věcí či státní rozpočet u spotřební daně).

Rozpočtové určení daní

Pokud mluvíme o daňových příjmech obcí, magickým slovním spojením je tzv. rozpočtové určení daní neboli systém, na jehož základě jsou daně alokovány mezi jednotlivé úrovně veřejných rozpočtů, tj. stát, obce a kraje. Tento systém je stanoven zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Ten je předmětem stálých diskusí mezi zástupci samospráv, státu a Parlamentu ČR. Poslední novela tohoto zákona nabývá účinnost 1. ledna 2018, ale problematika přerozdělování daní zůstává stále aktuálním tématem.

V souvislosti s rozpočtovým určením daní rozlišujeme dvě úrovně přerozdělování sdílených daní:

  1. vertikální – mezi jednotlivé úrovně veřejných rozpočtů, a
  2. horizontální – v rámci jedné úrovně veřejného rozpočtu.

Obce a kraje získávají necelou třetinu sdílených daní (32,5 %). Podíly na daních definují, jakou část z vybraných prostředků získávají obce a kraje jako celek. Tabulka 1 uvádí podíly obcí na sdílených daních v minulých letech i podle poslední novelizace, účinné od 1. ledna 2018. Z hlediska sdílených daní, přináší nejvyšší výnosy DPH. Celkové objemy z výnosu všech daní připadajícím obcím je třeba dále přerozdělit mezi všech 6254 obcí (včetně hl. m. Prahy) a 13 krajů.

Tab. 1. Podíly obcí na sdílených daních
Sazby DPH 5%, 19% 2008–9: 9 %, 19 % 2010–11: 10 %, 20 % 14 % a 20 % 2013–14: 15 %, 21 % 2015: 10 %,15 %,21 % 10 %, 15 %, 21 %
Sdílená daň do r. 2007 2008–2011 2012 2013–2015 2016 2017 od r. 2018
DPH 20,59 % 21,40 % 19,93 % 20,83 % 20,83 % 21,40 % 23,58 %
DPFO (z přiznání) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 %
DPFO (záv. činnost) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 22,87 % 23,58 % 23,58 % 23,58 %
DPFO (vybíraná srážkou) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 %
DPPO 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 %

U krajů jsou příslušná procenta, kterými se kraje podílí na stanovené části výnosu sdílených daní, stanovena v zákoně o rozpočtovém určení daní. Při tvorbě zákona se podíl jednotlivých krajů tvořil na základě rozsahu jejich majetku a zařízení v jednotlivých odvětvích svěřené působnosti (doprava, školství, zdravotnictví, kultura, sociální péče atd.).

V případě obcí zákon udává postup, jak podíl jednotlivých obcí na výnosu daní každoročně spočítat. Algoritmus zohledňuje především počet obyvatel, velikost katastrálního území a počet dětí mateřských škol a žáků základních škol, které zřizuje obec. Váha jednotlivých koeficientů je patrná z tabulky 2. Procento, kterým se každá jednotlivá obec podílí na stanovené části výnosu sdílených daní, je uvedeno ve vyhlášce Ministerstva financí, a ta je každoročně aktualizována.

Tab. 2. Rozpočtové určení daní – váha jednotlivých koeficientů
Do r. 2012 2013–2017 Od r. 2018
Rozloha katastrálních území (celková rozloha) 3 % Rozloha katastrálních území (max. 10 ha na obyvatele) 3 % Rozloha katastrálních území (max. 10 ha na obyvatele) 3 %
Prostý počet obyvatel 3 % Prostý počet obyvatel 10 % Prostý počet obyvatel 10 %
Počet obyvatel upravený přepočítacími koeficienty 94 % Počet obyvatel upravený přepočítacími koeficienty 80 % Počet obyvatel upravený přepočítacími koeficienty 78 %
Počet dětí MŠ, žáků ZŠ 0 % Počet dětí MŠ, žáků ZŠ 7 % Počet dětí MŠ, žáků ZŠ 9 %
Celkem 100 %   100 %   100 %

Systém rozpočtového určení daní obcí je tedy postaven zejména na kritériu počtu obyvatel, podle kterého se přerozděluje 90 % z balíku příjmů obcí ze sdílených daní (od r. 2018 to bude 88 %). Počet obyvatel je v propočtu upravován příslušným přepočítacími koeficienty, které jsou uvedeny v přílohách k zákonu o rozpočtovém určení daní. Použití přepočítacích koeficientů zabraňuje vzniku situace, kdy změna o jednoho obyvatele v počtu obyvatel obce může výrazně změnit daňové příjmy obce. To byl nešvar rozpočtového určení daní používaného do konce roku 2007, kdy některé obce do slova obchodovaly s trvalým bydlištěm obyvatel.

Pro úplnost je třeba dodat, že obce dále získávají do svých rozpočtů příjem ve formě podílu na 1,5 % z výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. Výnos se pak mezi jednotlivé obce přerozděluje podle počtu zaměstnanců s místem výkonu práce v dané obci. Výlučným příjmem obcí je pak výnos z daně z nemovitých věcí a výnos daně z příjmů právnických osob v případě, kdy je poplatníkem obec.

Hospodaření v roce 2016 a očekávání od roku 2017

Obce pravidelně vykazují rozpočtový přebytek od roku 2012. V minulých letech však dosáhly kladného výsledku hospodaření za cenu omezování své investiční aktivity. Příjmy obcí pozitivně ovlivnila novelizace zákona o rozpočtovém určení daní (v roce 2013 posílila daňové příjmy obcí o cca 10,5 mld. Kč a schválená novela k 1. 1. 2018 posílí příjmy obcí o dalších 9 mld. Kč). Zároveň se zvýhodní obce zřizující základní nebo mateřskou školu tím, že se váha koeficientu „počet dětí MŠ a žáků ZŠ“ zvyšuje o 2 p. b., čímž dojde v roce 2018, dle údajů z aktuální daňové predikce, k navýšení objemu prostředků na cca 13,7 tis. Kč na dítě, resp. žáka (z původně odhadovaných 10,1 tis. Kč). Obce by tak měly mezi lety 2017 a 2016 získat z daní zhruba 16 mld. Kč navíc. Predikce pro rok 2018 dále počítá s dalším navýšením o 20 mld. Kč. Vývoj daňových příjmů obcí je patrný z grafu 1.

Graf 1. Daňové příjmy obcí v letech 2007–2018 (mld. Kč)
Graf 1. Daňové příjmy obcí v letech 2007–2018 (mld. Kč)

Rozpočtový přebytek obcí dosáhl v roce 2016 rekordní úrovně 40,5 mld. Kč. Tento výsledek je způsoben nárůstem daňových příjmů obcí za současného prudkého poklesu investiční aktivity (meziročně o 38 %). V letošním roce se odhaduje nárůst daňových příjmů o 8,4 % (16 mld. Kč), přičemž výsledné saldo hospodaření bude záviset na tempu obnovení investic ze strany obcí.

Nedaňové a kapitálové příjmy

Nedaňové příjmy představují další důležitý a relativně stabilní prvek v rozpočtech obcí. Jejich výše se odvíjí od velikosti majetku (pronájem) a rozsahu vlastní činnosti (např. poskytování služeb nebo příjmy z prodeje zboží), apod. Menší část těchto příjmů pak tvoří přijaté sankční platby, splátky půjček, výnosy z finančního majetku a příjmy z prodeje neinvestičního majetku.

Kapitálové příjmy jsou spíš doplňkovým zdrojem příjmů obcí. Jsou tvořeny zejména prodejem dlouhodobého majetku.

Transfery

Transfery jsou druhým nejvýznamnějším zdrojem příjmů obecních rozpočtů. Mohou pocházet jak ze státního rozpočtu, tak i ze státních fondů, ale i z rozpočtů regionálních rad (EU projekty) a z rozpočtů krajů. Ve stávajícím programovém období 2014–2020, které je postaveno na zcela nové struktuře programů, již transfery do rozpočtu obcí neplynou prostřednictvím regionálních rad. Pro rozvoj potřeb v území je místo regionálních operačních programů určen Integrovaný regionální operační program, který se týká devíti kapitol státního rozpočtu, zejména pak MMR, MŠMT a MPSV, a jehož administraci zajišťuje Centrum pro regionální rozvoj.

Největší část tvoří transfery ze státního rozpočtu. Ty lze rozdělit na dva hlavní typy:

  1. příspěvek na výkon státní správy, a
  2. ostatní dotace.

Příspěvek na výkon státní správy, po prudkém poklesu v roce 2010, byl v posledních dvou letech valorizován o zhruba 10 % a další valorizace ve výši 5 % ročně, je navržena i v letech 2018–2020 (viz graf 2).

Graf 2. Vývoj příspěvku na výkon státní správy obcí (tis. Kč)
Graf 2. Vývoj příspěvku na výkon státní správy obcí (tis. Kč)

Hlavním poskytovatelem ostatních dotací ze státního rozpočtu je MŠMT, MPSV, MMR a Ministerstvo zemědělství (struktura dotací v roce 2016 viz graf 3). Kromě neinvestičních dotací hrají z důvodu značné fragmentace regionální struktury ČR důležitou roli investiční dotace, ať už z národních nebo evropských programů. Bez ohledu na průběžné posilování daňových příjmů obcí, nelze dotační politiku státu úplně eliminovat, a to zejména v případě malých obcí, které nedisponují dostatečnými příjmy pro realizaci větších investičních akcí.

Graf 3. Transfery přijaté obcemi v roce 2016
Graf 3. Transfery přijaté obcemi v roce 2016

Celá třetina transferů z centrální úrovně putuje z MŠMT. Značný objem těchto prostředků je však neinvestičního charakteru a je určen na úhradu přímých nákladů na vzdělávání (platy, školní pomůcky apod.), dotace pro soukromé školy nebo podporu asistentů pedagogů. MPSV financuje zejména činnost obcí s rozšířenou působností v oblasti sociálně-právní ochrany dětí a sociální služby.

Nejvíc investičních prostředků zajišťuje MMR, MZe, MŽP a MD. Investice směřují zejména do oblasti zkvalitňování veřejných služeb, vodovodů a kanalizací, čističek odpadních vod, obnovy ekologické stability krajiny či rekonstrukce silniční sítě ve správě obcí. Největší investiční transfery v roce 2016 jsou uvedeny v tabulce 3.

Tab. 3. Největší investiční transfery do obcí z programů SR a SF v roce 2016
Kapitola Program tis. Kč
MPSV Operační program Zaměstnanost 1 761 956
MZe Podpora výstavby a technického zhodnocení kanalizací pro veřejnou potřebu 1 316 220
SFDI Financování dopravní infrastruktury 992 333
MD Zavádění systémů řízení a regulace silničního provozu v Praze – 2015 953 908
MMR Integrovaný operační program 858 713
VPS Podpora rozvoje a obnovy materiálně technické základny regionálního školství 745 921
MŽP Podpora zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní 670 964
MMR OP Praha Konkurenceschopnost 559 778
MZe Podpora výstavby a technického zhodnocení vodovodů pro veřejnou potřebu 520 680

Kam směřovat dál RUD a dotační politiku státu?

V současné době se nabízí otázka, kam směřovat rozpočtové určení daní v budoucnosti. V posledních letech se povedlo ze systému odstranit příjem z 30 % podílu na výnosu DPFO z přiznání (z podnikání), který snižoval daňové příjmy u 75 % obcí. Od roku 2018 se posilují příjmy obcí zřizujících mateřskou a základní školu. Do budoucna lze zcela jistě uvažovat o optimalizaci vnitřní struktury rozpočtového určení daní tak, aby se zmenšily obrovské rozdíly v daňových příjmech na obyvatele, které v současné době mezi obcemi existují, aniž by k tomu byly dány zvláštní důvody. Zejména je to existence zvláštních koeficientů pro Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň.

Od 1. ledna 2017 je v účinnosti zákon č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, který nově upravil rozpočtové určení výnosu daně z hazardních her mezi obecní a státní rozpočet.

Problém zde působí zejména stávající způsob přerozdělování částí daně z hazardu – z tzv. technických her (neboli automatů).

Pokud jde o technické hry, příjmy z nich se na rozdíl od ostatních nepřerozdělují mezi všechny obce v republice, ale zůstávají obcím, ve kterých se tyto automaty nacházejí. Současný systém motivuje obce k podpoře technických her na svém území a způsobuje obrovské rozdíly ve výnosu sdílených daní (vč. daně z hazardu) na obyvatele. Tyto rozdíly dosahují v některých případech astronomické výše. Průměrný výnos sdílených daní, včetně daně z hazardu, na obyvatele za celou ČR je cca 12,3 tis. Kč/obyvatele; obce podporující hazard dosahují výnosu více než 20 tis. Kč/obyvatele, v extrémních případech i 100–200 tis. Kč/obyvatele.

Dotační politika by měla v co největší míře reagovat na skutečné potřeby obcí, zejména pak těch nejmenších tak, aby se postupně dařilo odbourávat „investiční“ dluh na majetku. Rovněž by se nemělo zapomenout na přenesenou působnost obcí (a krajů) a v budoucnu detailně prověřit jednotlivé agendy. Nepotřebné zrušit a u těch ostatních zefektivnit jejich administraci za současného zachování kvality poskytovaných služeb.

Ing. Miroslav Matej, Ph.D., ředitel odboru územních rozpočtů MF ČR

TOPlist
TOPlist