K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí

Datum: 27. 3. 2019, zdroj: OF 1/2019, rubrika: Sociální problematika

V minulém roce proběhla na stránkách časopisu Obec & finance diskuse o zařazování zaměstnanců sociálních odborů na úseku sociálně-právní ochrany dětí do platových tříd. Činnost těchto zaměstnanců je hrazena dotací z kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. Následující článek se věnuje tomuto specifickému finančnímu transferu a některým dalším aspektům financování přenesené působnosti obcí a krajů.

Výkon přenesené působností obcí je hrazen příspěvkem na výkon státní správy. Výše příspěvku se odvíjí od rozsahu působnosti a lidnatosti správního obvodu obce. V posledních letech jsou do výpočtu zahrnovány rovněž různé výkonové parametry (k tomu blíže článek v časopise Obec a finance č. 5/2018, s. 13). Nárok na tento finanční transfer vyplývá z § 62 zákona o obcích, přičemž označení „příspěvek“ avizuje, že jde pouze o částečnou úhradu nákladů obcí spojených s výkonem státní správy. Tato skutečnost je předmětem dlouhodobých debat o tom, zda je výše příspěvku adekvátní a nakolik obce na stát „doplácí“.

Výjimka z pravidla

Výjimkou z pravidla, že stát hradí pouze část nákladů na přenesenou působnost, je dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí (oficiální název je „dotace na činnosti vykonávané obcemi s rozšířenou působností v oblasti sociálně-právní ochrany dětí“), která je poskytována nad rámec výše zmíněného příspěvku. Dotace je určena pouze pro obce s rozšířenou působností a má pokrývat veškeré náklady, které obec s výkonem této agendy ochrany dětí má. Na rozdíl od příspěvku na výkon státní správy vychází se skutečných nákladů a podléhá vyúčtování.

Dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí byla dlouhou dobu jedinou výjimkou z pravidel financování přenesené působností obcí. V roce 2015 k ní přibyl tzv. příspěvek na sociální práci (rovněž jde o dotaci podléhající vyúčtování), kterou obce (a také kraje) zajišťují podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Existence „oborové“ dotace, stojící mimo souhrnný příspěvek na výkon státní správy je natolik lákavá, že po podobném řešení volají i další úseky přenesené působnosti, například stavební úřady. Možné dopady podobného kroku jsou popsány v závěru tohoto článku.

Okolnosti vzniku dotace

Výjimečné postavení dotace na financování agendy péče o ohrožené děti vyplývá z krátkého ustanovení § 58 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v němž je uvedeno, že „náklady vzniklé v souvislosti s výkonem sociálně-právní ochrany … nese stát.“ Tato věta má velmi dlouhou historii. Poprvé se v právním řádu objevila v roce 1947, kdy došlo během vlny všeobecného „znárodňování“ rovněž k zestátnění systému ochrany dětí, kterou do té doby zajišťovala síť (dnešní terminologií) „nestátních“ spolků péče o mládež. V roce 1999, když vznikal zákon o sociálně-právní ochraně dětí, se autoři zákona k této formulaci vrátili.

Dokud spočívala hlavní „tíže“ výkonu této agendy na okresních úřadech, bylo citované ustanovení de facto naplňováno. Pár let po přijetí zákona o sociálně-právní ochraně dětí však proběhla rozsáhlá reforma veřejné správy, která rozdělila kompetence okresních úřadů mezi nově vzniklé obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady.

Několik dalších let byla agenda financována ze souhrnného příspěvku na výkon státní správy. V roce 2006 nabyla účinnosti novela zákona o sociálně-právní ochrany dětí, kterou se mimo jiné rozšiřovaly povinnosti obecních úřadů. Obce oprávněně namítaly, že jde o poměrně komplikovanou problematiku, pro níž nejsou schopny ze stávajících zdrojů zajistit odpovídající personální zajištění. Počet sociálních pracovníků na úseku ochrany dětí, který se v době okresních úřadů pohyboval kolem 2500, klesl do roku 2006 o více než třetinu (na 1638 pracovníků).

Mimořádnosti situace odpovídalo i řešení, přijaté na společných jednáních ministerstev vnitra, financí a práce a sociálních věcí. Počínaje rokem 2006 byla v kapitole Všeobecná pokladní správa zřízena samostatná dotace nad rámec příspěvku na výkon státní správy. Dotace, jejíž výše v prvním roce existence činila 697 mil. Kč, byla určena pouze pro obecní úřady obcí s rozšířenou působností a úřady městských částí (obvodů) pověřené srovnatelnou agendou.

Zde je třeba učinit malou odbočku. Podle právní úpravy jsou orgány sociálně-právní ochrany nejenom „trojkové“ obecní úřady, ale i všechny ostatní obecní úřady a rovněž úřady krajské. Ty se však musely i nadále spokojit pouze s příspěvkem na výkon státní správy. Věta „veškeré náklady nese stát“ je tak brána doslova pouze v případě obcí s rozšířenou působností.

Další vývoj dotace

V letech 2006 až 2012 byla dotace vyplácena z kapitoly Všeobecná pokladní správa. V roce 2007 došlo k jejímu navýšení na necelých 718 mil. Kč a posléze se na řadu let (i kvůli probíhající ekonomické krizi) ustálila na částce 739,4 mil. Kč. Mezi jednotlivé úřady byla částka rozdělována podle počtu spisů (tj. ohrožených dětí evidovaných úřadem). Každé obci s rozšířenou působností byla zároveň jako minimum garantována dotace alespoň na dva sociální pracovníky.

Pravidla pro založení spisu (podmínkou bylo identifikované ohrožení dítěte, což je však poměrně „plastický“ pojem) však byla velmi nejednotná. Ve financování tak vznikly nejenom velké rozdíly regionální, ale ještě výraznější disproporce mezi jednotlivými pracovišti v rámci jednotlivých krajů. Srovnatelné podmínky pro výkon státní správy, tím spíše jde-li o ochranu dětí, by přitom měly být zajištěny bez ohledu na území.

Zatímco v Praze činila dotace v přepočtu na jednoho sociálního pracovníka ročně 450 789 Kč, ve Zlínském kraji to bylo pouze 362 175 Kč. Mezi jednotlivými úřady se dotace v přepočtu na pracovníka pohybovala mezi 161 tis. Kč až 680 tis. Kč (tj. více než čtyřnásobný rozdíl). Bylo tedy zřejmé, že některé obce musely doplácet i na mzdové náklady se svého rozpočtu. Podobné rozdíly bylo možno vysledovat i při přepočtu dotace na počet dětí žijících v příslušném správním obvodu. Mezi Hlavním městem Praha (538,42 Kč na jedno dítě) a krajem Vysočina (306,76 Kč) šlo o téměř dvojnásobný rozdíl.

Ještě větší rozdíly (více než čtyřnásobné) byly mezi jednotlivými úřady. Odmyslíme-li městské části hlavního města Prahy (shodou okolní vykazovaly jak nejvyšší, tak nejnižší průměrnou částku na dítě), pohybovalo se rozpětí dotace od 174,01 Kč po 822,98 Kč na jedno dítě. Tento stav byl nadále neudržitelný. O neobjektivnosti dřívějšího kritéria počtu spisů svědčí i zkušenost z následné „inventury“ spisových dokumentací, když přestaly být jejich počty podkladem pro výši dotace. Počet tzv. „živých spisů“ (případy, s nimiž se skutečně pracuje) klesl do roku 2018 z 571 493 (údaj k 31. 12. 2012) na „pouhých“ 200 490.

V roce 2013 nabyla účinnosti další zásadní novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí.

Zavedení standardů

Jednou z novinek bylo zavedení standardů sociálně-právní ochrany dětí, které mj. stanovovaly minimální personální, technický a materiální standard jednotlivých pracovišť. Nové podmínky se promítly i do výše dotace a kritérií jejího rozdělování (ta jsou podrobně popsána v metodikách zveřejňovaných na webových stránkách ministerstva). Základem pro určení výše dotace se stal počet pracovníků. Minimální personální standard byl stanovován výpočtem vycházejícím z poměru „jeden sociální pracovník na 800 dětí žijících ve správním obvodu úřadu“. Proměnnou veličinou výpočtu byla předpokládaná míra náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany v dané lokalitě. Zde se vycházelo z předpokladu, že čím složitější je ve správním obvodu sociální situace (vyšší riziko ohrožení dětí), tím větší počet sociálních pracovnic či pracovníků musí působit na příslušném úřadu.

Pro objektivní zhodnocení „rizikovosti“ nechalo ministerstvo zpracovat sociodemografickou analýzu, která na základě čtyř desítek kritérií rozdělila obce do tří kategorií náročnosti sociální práce.

Reakcí na zavedení standardů bylo rovněž výrazné navýšení objemu dotace, která je od roku 2013 součástí kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2014 došlo k navýšení na 850 mil. Kč (zároveň však probíhala výzva na podporu zavádění standardů ve výši 400 mil. Kč financovaná z evropských fondů), a v roce 2015 přesáhl rozpočtovaný objem poprvé 1 mld. Kč. V roce 2018 bylo ve státním rozpočtu vyčleněno na tuto dotaci již 1,325 mld. Kč. Skutečnost je přitom ještě vyšší.

Při vyúčtování dotace jsou obcemi uplatněny skutečné náklady, které v každém roce překračuje původně rozpočtovanou částku. Odhad skutečné výše dotace v roce 2018 (vyúčtování ještě neproběhlo, doplatky budou poskytnuty v roce 2019) se pohybuje kolem 1,4 mld. Kč (viz graf).

Graf: Objem dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí v letech 2006 až 2018 (Kč)
Graf: Objem dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí v letech 2006 až 2018 (Kč)

Do roku 2016 docházelo k postupnému naplňování personálního standardu. Počínaje rokem 2017 byl vytvořen určitý status quo, který je základem pro výpočet výše dotace dodnes. Hlavním kritériem je stále počet úvazků. Nově se už metodika dotací na náročnost sociální práce neodkazuje a vychází pouze z faktického stavu pracovníků na tomto úseku. Díky stoupajícímu objemu dotací mají obce možnost žádat o dodatečné úvazky. Určitým korektivem je však skutečnost, že logickou snahou každého manažera úřadu je počet pracovníků nenavyšovat (byť jsou hrazeni státní dotací). Proklamace o „štíhlejších“ radnicích je ostatně jedním z nejčastějších hesel volebních programů.

Struktura nákladů hrazených dotací

Dotace na výkon sociálně-právní ochrany je dotací neinvestiční. Podle podrobných údajů z roku 2017 je dotace čerpána především na osobní náklady (platy, zákonné odvody, vzdělávání a supervize zaměstnanců). V součtu činily tyto náklady 92,37 %. Z toho je zřejmé, že ostatní náklady představují jen marginální položky. Dále jde zejména o materiálové náklady (2,41 %), úhrady vody, energií a nájemného (2,18 %) a náklady spojené s dopravou, tj. leasing automobilů, pohonné hmoty, cestovné (1,4 %). Z ostatních nákladů stojí za zmínku například právní služby (1,66 mil. Kč) nebo jiné odborné služby (3,51 mil. Kč) – viz uvedená tabulka.

Tab. Struktura výdajů hrazených z dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí v roce 2017
Druh výdaje Částka celkem (Kč) Podíl z celkového objemu dotace (%)
Mzdové náklady 847 219 743,88 67,38
Zákonné odvody, nemocenská a další typy pojištění 291 419 102,58 23,18
Vzdělávání a supervize 22 723 307,36 1,81
Materiál 30 342 187,08 2,41
Voda, plyn, elektřina, nájemné 27 365 205,20 2,18
Pohonné hmoty, leasing, cestovné 17 663 851,81 1,40
Ostatní 20 712 201,95 1,64
Celkem 1 257 445 599,86 100,00

Zdroj: Ministerstvo práce a sociálních věcí

Z tohoto přehledu je zřejmé, že obce nenárokují všechny výdaje, které jim v souvislosti s agendou sociálně-právní ochrany dětí vznikají, zejména náklady materiálového charakteru a náklady spojené s provozem budov. U sociálních služeb, které musí do svých nákladů započítat veškeré výdaje, totiž osobní náklady činí pouze cca 70 %. V případě orgánů sociálně-právní ochrany dětí je vykázaný podíl o více než 20 p. b. vyšší. Důvody jsou dva. Ministerstvo práce a sociálních věcí podíl věcných výdajů do jisté míry reguluje, neboť poměr mezi osobními a věcnými výdaji může činit maximálně 80:20.

Další příčinou je nepochybně složitost výpočtu podílů této agendy na celkových nákladech úřadu. Tento stav je dlouhodobý. Například při analýze spojené se změnou výpočtu dotace v roce 2013 bylo zjištěno, že se u jednotlivých obcí podíl uplatňovaných provozních výdajů pohybuje mezi 0,6 % až 18,4 % celkové dotace.

Některé otázky spojené s dotací na výkon sociálně-právní ochrany dětí

Existence samostatné dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí vyvolává některé otázky. Samo označení „dotace“ je do jisté míry zavádějící, neboť ve skutečnosti jde o formu náhrady nákladů. Více než terminologie vyvolávají otázky záležitosti systémového charakteru. Má-li náklady na sociálně-právní ochranu dětí nést stát, pak by se měla úhrada nákladů týkat (teoreticky) všech obcí a také krajů.

V případě obcí lze odkázat na jiný princip, a to hospodárnosti veřejné správy. Kompetence obecních úřadů v oblasti sociálně-právní ochrany se omezují na určité preventivní aktivity a na povinnost poskytnout dítěti neodkladnou pomoc, je-li v ohrožení zdraví či života (tato pomoc je však zpravidla poskytována v součinnosti s obecními úřady obcí s rozšířenou působností). Vyúčtování skutečných výdajů 6258 obecních úřadů na úseku sociálně-právní ochrany dětí by vyvolalo větší náklady, než je samotný objem vynaložených prostředků (nedávná analýza financování je vyčíslila na cca 30 mil. Kč ročně).

Jiná je situace u krajských úřadů, které mají poměrně rozsáhlé kompetence v oblasti náhradní rodinné péče a služeb (tzv. pověřených osob). Náklady krajů na tomto úseku se pohybují kolem 80 mil. Kč ročně. Při konstrukci financování krajů v roce 2002 se však s úkoly na úseku sociálně-právní ochrany dětí již počítalo. Bylo by tedy nutno vyjmout určitou částku ze souhrnného státního příspěvku, což je zásah, po němž netouží ani stát a zřejmě ani kraje.

Závěrem

Byly rovněž zmíněny snahy zavést princip „přímého financování“ i do dalších oborů přenesené působnosti obcí. Samostatná dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí může existovat právě proto, že jde o “výjimku potvrzující pravidlo“. Jen v samotném základním rozsahu přenesené působnosti je podle analýzy Ministerstva vnitra vykonáváno 60 agend. Změna systému financování přenesené působnosti obcí je samozřejmě možná (v minulosti byly již uplatňováno mnoho různých modelů výpočtu příspěvku „jednorežimový“, „kumulovaný“, „výkonový“ atd.). Zavádění dalších „oborových“ dotací by nejspíše znamenalo destrukci stávajícího systému příspěvku na výkon státní správy, nehledě na vysokou administrativní náročnost (například rozpočítávání položek na provoz úřadu na jednotlivé agendy). Zkomplikovalo by rovněž manažerské řízení úřadů, čehož dokladem jsou zmíněné diskuse o odměňování pracovníků orgánů sociálně-právní ochrany dětí.

PhDr. Miloslav Macela

TOPlist
TOPlist