Sociální dávky na bydlení

V minulém článku byl prezentován celkový přehled výdajů státního rozpočtu na pojistné i nepojistné sociální dávky. Tento text se podrobně zabývá dávkami na bydlení, tedy tématem, které zásadně zasahuje do života v obcích.

Vývoj právní úpravy

Sociální dávky na bydlení v podobě, jak je známe dnes, byly do českého právního řádu zavedeny v prosinci roku 1993 zákonem č. 319/1993 Sb., o příspěvku na nájemné. Z názvu je zřejmé, že dávka byla určena pouze nájemcům bytů (včetně bytů družstevních) s nízkými příjmy (do 1,3násobku životního minima) a neřešila jiné formy bydlení. Příspěvek měl pokrývat zvyšující se cenu nájemního bydlení v transformující se ekonomice. Jeho výše se pohybovala mezi 170 až 250 Kč podle počtu osob v domácnosti. Zákon o příspěvku na nájemném platil pouhé tři roky. S účinností od 1. ledna 1996 došlo k reformě sociálních dávek zřízením systému státní sociální podpory. Mezi nově zavedenými dávkami byl i příspěvek na bydlení. Oproti předchozímu „příspěvku“ byl určen jak pro nájemce, tak pro vlastníky bydlení, pokud jejich příjem nedosahoval 1,4násobek životního minima.

Uvedené změny probíhaly v prostředí regulované výše nájemného. V dubnu 1997 ministerstvo financí výrazně zvýšilo koeficient meziročního růstu nájemného (v Praze činil 1,67, u ostatních měst nad 100 tisíc obyvatel 1,35). Zároveň byly zavedeny dvě nové sociální dávky: sociální příspěvek k vyrovnání zvýšeného nájemného a sociální příspěvek k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie. Druhá ze jmenovaných dávek byla určena i pro vlastnické bydlení. Tyto dávky byly od počátku chápány jako dočasné opatření, jejich výplata skončila k 31. prosinci roku 2000.

Dávky státní sociální podpory administrovaly okresní úřady až do jejich zrušení v roce 2002. Poté agendu převzaly vybrané obecní úřady obcí s rozšířenou působností (v sídlech bývalých okresních úřadů). Až od 1. dubna 2004 došlo k převedení kompetencí na současné plátce, úřady práce.

Vedle státní sociální podpory existoval systém tzv. sociální potřebnosti. Občanu, který byl považován za sociálně potřebného, vyplácely obce jednorázové nebo opakující se peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a také k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Sociální potřebnost byla od 1. ledna 2007 nahrazena systémem pomoci v hmotné nouzi, který spravovaly v přenesené působnosti pověřené obecní úřady. I pomoc v hmotné nouzi, jejíž součástí je dávka „doplatek na bydlení“, byla v roce 2012 svěřena do kompetence úřadů práce.

Příspěvek na bydlení

Příspěvek na bydlení je co do objemu druhou nejnákladnější dávkou státní sociální podpory (po rodičovském příspěvku). Původně se nárok na tento příspěvek odvíjel od celkové výše příjmů domácnosti, v roce 2006 však došlo ke změně konstrukce dávky, která se napříště měla odvíjet od nákladů na bydlení, resp. částečně pokrývá rozdíly mezi těmito náklady a celkovými příjmy domácnosti. Výše příspěvku státu je ohraničena tzv. normativními náklady na bydlení, stanovovanými pro každý kalendářní rok nařízením vlády. V průběhu roku 2018 bylo v celé České republice vypláceno cca 185 tis. dávek měsíčně, přičemž celkový objem vyplacených za rok dávek dosáhl 7,7 mld. Kč.

Zajímavý pohled poskytují údaje o vyplacených dávkách v přepočtu na obyvatele. Prostřednictvím příspěvku na bydlení je na republikové úrovni vypláceno průměrně 727,18 Kč ročně na obyvatele. Co se týče četnosti, je vypláceno 17,46 dávek měsíčně na každých tisíc obyvatel. Tento údaj samozřejmě nelze interpretovat tak, že by z této dávky těžilo pouhých 1,75 % obyvatel České republiky, neboť jedna dávka pokrývá více členů domácnosti. I z tohoto parametru však lze vysledovat rozdílnosti mezi jednotlivými regiony. Ty jsou v případě příspěvku na bydlení více než čtyřnásobné. Největší částka na obyvatele je vyplácena v Moravskoslezském kraji (1380,46 Kč) a Ústeckém kraji (1343,41 Kč). Většina krajů se pohybuje pod průměrnou „republikovou“ hodnotou. Nejnižší přepočtené hodnoty jsou v krajích Vysočina, Středočeském a Plzeňském, kde průměrná výše příspěvku na bydlení nedosahuje ani 400 Kč ročně na obyvatele. Jak bylo uvedeno, na celkovém objemu této dávky má vliv rovněž cena bydlení. Nepřekvapí proto, že „bohatá“ Praha se pohybuje v objemu vyplacených dávek v nadprůměrných hodnotách, přestože počet dávek je pod republikovým průměrem (viz tabulku 1).

Zdroj: Zpráva o činnosti Úřadu práce ČR, Český statistický úřad, výpočet autora

Kraje tak lze z pohledu výdajů na příspěvek na bydlení rozdělit zhruba do čtyř skupin. Vysoce nadprůměrné výdaje jsou v krajích s nejproblematičtější sociální situací, tj. Ústeckém a Moravskoslezském. S odstupem je následují Liberecký a Karlovarský kraj. Nadprůměrné hodnoty hlavního města Prahy a Jihomoravského kraje jsou ovlivněny cenou bydlení v Praze a v Brně. Zbytek republiky se pak pohybuje v “klidných vodách“ podprůměrných nákladů na tuto sociální dávku.

Doplatek na bydlení

Doplatek na bydlení je určen pro domácnosti nejvíce ohrožené chudobou. Nárok na dávku mají nejen vlastníci nebo nájemci bytu, ale i osoby užívající prostory splňující „stavebně technické standardy kvality bydlení“ na základě jiného právního titulu (typicky ubytovny, ale i jiné než obytné prostory). Podmínkou je, že žadatel o dávku současně splňuje podmínky pro příspěvek na živobytí, tedy, že jeho příjem se (včetně společně posuzovaných osob) pohybuje pod úrovní „částky na živobytí“. Doplatek na bydlení však lze (s přihlédnutím k celkovým sociálním a majetkovým poměrům) poskytnout i osobám s poněkud vyššími příjmy (1,3násobku částky živobytí). Výše doplatku na bydlení se odvíjí od „odůvodněných nákladů na bydlení“, které přitom nemusí odpovídat standardu bydlení.

Z hlediska celkových výdajů státního rozpočtu jsou výdaje na doplatek na bydlení marginální, navíc díky příznivé ekonomické situaci neustále klesají (z 2,8 mld. v roce 2013 na 1,9 mld. Kč v roce 2018). Předmětem kritiky je efektivita dávky a také někteří z jejich „koncových“ příjemců, označovaných jako „obchodníci s chudobou“. Od poloviny roku 2017 mohou obce vyhlašovat tzv. „bezdoplatkové zóny“, v nichž nejsou dávky přiznávány novým žadatelům. Toto restriktivní opatření však představuje jen nástroj jednotlivých obcí k „ochraně“ vlastního omezeného prostoru, sociální problémy se přesouvají jinam.

I na příkladu doplatku na bydlení lze dokumentovat výrazné rozdíly v sociální situaci jednotlivých regionů. V roce 2018 bylo prostřednictvím doplatku na bydlení vyplaceno průměrně 178,45 Kč na jednoho obyvatele a rok, resp. 3,85 dávek na tisíc obyvatel. Cílová skupina doplatku na bydlení je tedy výrazně omezenější, než je tomu u příspěvku na bydlení. Nejvyšší částka doplatku na bydlení na obyvatele byla zaznamenána v Moravskoslezském kraji (419,15 Kč na obyvatele, resp. 9,53 dávek na tisíc obyvatel). Ústecký kraj je i v tomto případě opět druhý, avšak s větším odstupem, než je tomu u příspěvku na bydlení (301,83 Kč na obyvatele, resp. 7,79 dávek na tisíc obyvatel). Tento odstup může být způsoben faktem, že některá města Ústeckého kraje patří mezi „průkopníky“ bezdoplatkových zón. Z ostatních krajů je pohybují nad republikovým průměrem pouze kraj Olomoucký a Karlovarský. Výrazně pod průměrem je opět Kraj Vysočina a dále kraje Pardubický, Plzeňský a Zlínský (viz tabulku 2).

Zdroj: Zpráva o činnosti Úřadu práce ČR, Český statistický úřad, výpočet autora

Nový přídavek na bydlení?

O reformě dávek na bydlení se bezvýsledně diskutuje řadu let. Aktuální iniciativou je návrh zákona o přídavku na bydlení z dílny Ministerstva práce a sociálních věcí, jehož základní koncepce byla představena v červnu tohoto roku sociálnímu výboru Poslanecké sněmovny. Ministerstvo navrhuje zrušit obě stávající dávky, protože je dle důvodové zprávy k zákonu považuje za „neúčelné, s nízkou adresností (zejména u příspěvku na bydlení), a s možností zneužití (účelová manipulovatelnost) podmínek nároku.“ Nově je má nahradit „přídavek na bydlení“.

Návrh zákona počítá kromě sjednocení dávek s následujícími změnami:

1. Rozšíření právních titulů nároku na dávku (bude odpovídat okruhu pro doplatek na bydlení, přídavek na bydlení má být bavíc vyplácen i osobám, které žijí v pobytových zařízeních sociálních služeb, například v domovech pro seniory).
2. Zohlednění faktického užívání bytu při stanovení okruhu společně posuzovaných osob (nebude postačovat pouhé přihlášení k trvalému pobytu, pobyt v bytě musí být skutečný). Opět jde o parametr převzatý ze systému pomoci v hmotné nouzi.
3. Požadavek na minimální základní standard kvality bydlení (nově bude definován vhodný prostor k bydlení, pokud nebude byt podmínky splňovat, dávku nelze přiznat). Zákon navrhuje tříleté přechodné období, po které bude možno i do „podstandardních“ typů ubytování vyplácet doplatek na bydlení podle stávající právní úpravy.
4. Vyloučení nároku na dávku u osob, které spoluvlastní nebo vlastní jiný byt, než na který má být poskytován přídavek na bydlení.
5. Na jeden byt bude náležet pouze jedna dávka na bydlení (dávku nebude možno poskytnout pouze na část bytu).
6. Hodnocení aktivity žadatele a dalších společně posuzovaných osob. Nárok na dávku budou mít pouze osoby, které jsou pracovně aktivní nebo jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání a zároveň jsou „aktivně součinné“. Cílem tohoto opatření je vytvořit motivační prvek k práci, přičemž budou zohledňovány „objektivní důvody, pro které určitá osoba aktivní být nemůže, a proto není spravedlivé po ní aktivní přístup k zajištění příjmu požadovat.“ Po osobách zranitelných „z důvodu věku, zdravotního stavu nebo péče o dítě či o hendikepovanou osobu“ nebude pracovní činnost vyžadována.
7. Způsob stanovení uznatelných nákladů na bydlení. Přechodně se má vycházet ze současných normativních nákladů na bydlení používaných pro systém státní sociální podpory. Do budoucna je mají nahradit „hodnotové mapy nájmu“ zpracované Ministerstvem pro místní rozvoj.
8. Co se týče příjmů, bude převzat způsob používaný v systému pomoci v hmotné nouzi. Do rozhodného příjmu však některé příjmy nebudou započítávány (například přivýdělky dětí v době studia).
9. Bude zrušena „fikce minimálního rozhodného příjmu ve výši životního minima rodiny“, která je v současné době využívána pro stanovení výše příspěvku na bydlení. Jde o případy, kdy příjem domácnosti nedosahuje ani životního minima, má se však za to, že tento příjem byl dosažen. Rozdíl je dokrýván doplatkem na bydlení

Ministerstvo práce a sociálních věcí předpokládá, že norma bude mít pozitivní rozpočtový dopad. U některých osob totiž dojde k zániku nároku na dávku. Podle ministerstva však jde o žadatele, u nichž je „zánik nároku zcela adekvátní“. Odhad „úspory“ byl v důvodové zprávě vyčíslen na 80 mil. Kč ročně, což není ani 1 % současných nákladů na obě dávky na bydlení. Jak je zřejmé z výše uvedených údajů o stávající struktuře dávek, největší dopad lze očekávat v Moravskoslezském a Ústeckém kraji.

Návrh zákona vzbudil vlnu kritiky, zejména ze strany nestátních neziskových organizací. Jeho budoucnost je tak velmi nejistá.

S autory zákona se lze shodnout v tom, že současný systém je nevyhovující. Nevede k udržitelnosti bydlení sociálně nejohroženějších rodin a v některých případech naopak sociální problémy prohlubuje. Jde o závažný problém, který vyžaduje zcela nová koncepční řešení. Pracovní verze zákona o přídavku na bydlení je prozatím nepřináší, neboť je primárně vedena záměrem vyloučit z dávkových systémů tzv. „zneužívače“ dávek. „Obchodníky s chudobou“ však pravděpodobně nepostihne. Lidé, kterým se nepodaří získat „standardní“ bydlení a přijdou tak o sociální dávky, budou nuceni hledat peníze na ubytování jinou cestou, v lepším případě nevýhodnými „lichvářskými“ půjčkami, v horším případě protiprávními aktivitami. Reforma sociální dávek, ať budou její parametry nastaveny sebelépe, totiž sama o sobě problémy bydlení nevyřeší. Jde jen o jeden z nástrojů, který musí být propojen se sociální prací a systémem sociálního či dostupného bydlení.