Deset let datových schránek

Dne 1. července letošního roku oslavily datové schránky své desetileté výroční. Je tedy vhodná doba k hodnocení tohoto významného nástroje českého e-Governmentu.

Vznik datových schránek

Již v roce 2001 byla orgánům veřejné moci uložena povinnost realizovat tzv. elektronické podatelny podložené tehdy platným zákonem č. 227/200 Sb., o elektronickém podpisu [2]. Tyto elektronické podatelny byly založeny na e-mailové komunikaci, která ale nativně neoplývá vlastnostmi, jež pro doručování orgány veřejné moci vyžaduje správní řád a další předpisy. Proto byly vytvářeny různé právní konstrukce vyžadující zpětné posílání potvrzení a reakcí na doručení či nedoručení těchto potvrzení [5]. K překonání negarantovaného doručení a nejistoty v zajištění listovního tajemství, když jsou elektronické dokumenty posílány e-mailem, bylo navrženo vytvořit samostatný komunikační nástroj, jehož vlastnosti budou primárně vycházet z potřeb doručování orgánů veřejné moci [6]. Tímto nástrojem se staly datové schránky.

Zákon o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů byl připravován několik let a prošel dokonce veřejným připomínkováním na stránkách tehdejšího Ministerstva informatiky [3]. Původně měl řešit také nahrazení rodných čísel bezvýznamovými identifikátory fyzických osob, ale tato část byla posléze z návrhu zákona odstraněna. Inspirací pro datové schránky byla rakouská právní úprava obdobného systému, byť s poněkud jinými vlastnostmi [7]. Výsledný zákon byl schválen v roce 2008 s ročním odkladem účinnosti. Tato roční legisvakance měla zajistit prostor pro vybudování informačního systému datových schránek (IS DS) a pro úpravy elektronických systémů spisový služeb, aby se na tento systém dokázaly napojit a zajistily tak efektivitu elektronické komunikace [3]. Datové schránky byly skutečně spuštěny 1. července 2019 přesně dle termínu daného zákonem, a to navzdory tomu, že docházelo ke změnám na poslední chvíli, neboť i vlastní zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, byl novelizován ještě měsíc před nabytím účinnosti, a prováděcí předpisy k tomuto zákonu vyšly ve Sbírce zákonů dokonce až 26. června 2009 (blíže k první zněním těchto předpisů viz [2], [5] a [7]).

Datovou schránkou se podle citovaného zákona rozumí elektronické úložiště, které je určeno jednak k doručování orgány veřejné moci, jednak k provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci a posléze také k dodávání dokumentů fyzických osob, podnikajících fyzických osob a právnických osob. Z pohledu e-Governmentu jsou samozřejmě střežení první dvě funkce, v nichž je vždy alespoň jednou z komunikujících stran orgán veřejné moci. Komunikace mezi soukromoprávními osobami navzájem je provozována jako komerční služba České pošty, zatímco komunikaci s orgány veřejné moci hradí plně stát, konkrétně Ministerstvo vnitra ze svého rozpočtu [2]. Původní znění zákona počítalo s tím, že i doručování prostřednictvím datových schránek si budou hradit jednotlivé orgány veřejné moci ze svých rozpočtů, ale nakonec byla provedena již zmíněná změna na poslední chvíli, která tento režim financování změnila. Během desetileté doby fungování datových schránek se ještě jednou objevily návrhy tento stav změnit, ale nedošlo k jejich prosazení [5]. Nicméně model financování datových schránek se různě měnil, avšak vždy jen ve vztahu mezi Ministerstvem vnitra a Českou poštou.

Datové schránky existují ve čtyřech základních variantách jako datová schránka fyzické osoby, podnikající fyzické osoby, právnické osoby a orgánu veřejné moci. Povinně je datová schránka zřizována všem orgánům veřejné moci, právnickým osobám zřízeným zákonem a právnickým osobám zapsaným v obchodním rejstříku, přičemž je spodivem, že sedm let po zavedení základních registrů veřejné správy se datové schránky stále odkazují jen na obchodní rejstřík a nevyužívají jeden ze základních registrů, v němž jsou vedeny referenční údaje o právnických osobách. Aktuálně je datová schránka dále povinně zřizována všem advokátům, statutárním auditorům, daňovým poradcům a insolvenčním správcům, přičemž tyto profese získávají samozřejmě datovou schránku podnikající fyzické osoby. V začátcích toto platilo pouze pro insolvenční správce. Ostatním subjektům jsou datové schránky zřizovány bezplatně na žádost.

Vývoj datových schránek

Prvním významným milníkem ve vývoji datových schránek byl 1. listopad 2009. Tohoto dne byla datová schránka zpřístupněna všem subjektům, kterým se zřizuje povinně a které si datovou schránku neaktivovaly v prvních čtyřech měsících fungování datových schránek samy [2]. Další milníky ve vývoji datových schránek vycházejí z novel zákona č. 300/2008 Sb. a k němu prováděcího předpisu týkajícího se datových schránek, kterým je vyhláška č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání a provozování informačního systému datových schránek.

Zákon č. 300/2008 Sb. byl od svého vyhlášení ve Sbírce zákonů za 10 let fungování datových schránek desetkrát novelizován. Většina změn týkajících se datových schránek v tomto zákoně měla spíše formální charakter anebo byla provedena v návaznosti na změny jiných právních předpisů [3], např. na rekodifikaci oblasti přestupků [1]. Nicméně přeci jen několik důležitých a zásadní změn učiněno bylo. Nepočítejme tu úplně první, která byla provedena ještě před nabytím účinnosti zákona, protože hned od prvopočátku se datové schránky musely chovat dle tohoto stavu [2]. Mezi další významné novely zákona č. 300/2008 Sb. tedy patří:

• Změna daná zákonem č. 263/2011 Sb. účinná od 29. listopadu 2011, díky které datové schránky mohly začít hrát roli elektronického identifikačního prostředku, čehož využil např. Daňový portál nebo portál České správy sociálního zabezpečení. Když byla dne 1. července 2018 v České republice zavedena elektronická identifikace v souladu s nařízením eIDAS prostřednictvím občanských průkazů s čipem, byl tím význam zmíněné role datových schránek snížen, a to zejména proto, že identifikace prostřednictvím datové schránky neoplývá nejvyšší úrovní záruky [4]. Zmíněná novela zákona č. 300/2008 Sb. dále umožnila od roku 2011 zveřejňovat seznam datových schránek na Portálu veřejné správy, což lze také jistě považovat za významnou změnu.
• V souvislosti s nařízením eIDAS došlo v datových schránkách ke změně v použitých elektronických zabezpečovacích prvcích. Tuto změnu přinesl zákon č. 298/2016 Sb. účinný od 19. září 2016. Je třeba zdůraznit, že toto je jediná změna, která byla v souvislosti s nařízením eIDAS v zákoně provedena. A tedy komunikace prostřednictvím IS DS zůstala naším národním specifikem, aktuálně bez ambicí stát se službou elektronického doporučeného doručování podle nařízení eIDAS. Důvodem jsou zejména další funkce datových schránek jako je výše zmíněná role identifikačního prostředku a dále aplikování fikce podpisu [3].
• Změna daná zákonem č. 299/2016 Sb. rozšířila s účinností od 1. října 2016 okruh profesí, jimž jsou povinně zřizovány datové schránky, o auditory. Připomeňme, že pro advokáty a daňové poradce toto platí do 1. července 2012, přičemž tříletý odklad od začátku fungování datových schránek byl do zákona č. 300/2008 Sb. vložen první novelou ještě před nabytím jeho účinnosti.
• Poslední významnou změnou s širším dopadem je zrušení definice orgánu veřejné moci, které provedl zákon č. 192/2016 Sb. s účinností od 1. ledna 2017. To, zda je daný subjekt považován za orgán veřejné moci, je aktuálně dáno jeho zápisem do jedné z částí Registru práv a povinností [3].

Z pohledu provozu IS DS jsou důležité také změny prováděcí vyhlášky č. 194/2009 Sb., které byly celkem čtyři. První z nich rozšířila s účinností od 1. ledna 2011 seznam přípustných datových formátů, které mohou být přenášeny ISDS. Druhá změna se týkala navýšení maximální velikosti jedné datové zprávy, která byla s účinností od 1. ledna 2016 stanovena na 20 MB. Třetí změna reflektovala nové technické normy dané nařízením eIDAS a dalšími předpisy. A konečně čtvrtá změna s dělenou účinností nejprve opět rozšířila okruh přípustných datových formátů a pro některé speciálně zřízené datové schránky zavedla zvýšení horní hranice velikosti datové zprávy na 50 MB, posléze pak s účinností od 1. března letošního roku rozšířila prostředky, jimiž se lze do datové schránky přihlašovat, a to zejména o občanské průkazy s čipem vydávané v souladu se zákonem č. 250/2017 Sb., o elektronické identifikaci.

Aktuální problémy

I po deseti letech je praxe používání datových schránek stále spojena s několika problémy a nejednoznačnostmi. Jde zejména o určení data doručení, pokud se prostřednictvím datové schránky činí úkon vůči orgánu veřejné moci, dále o využití údaje „k rukám“, které je součásti metadat datové zprávy a v neposlední řadě o problematiku fikce podpisu zavedenou § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb. Z pohledu fyzických osob je pak ještě problematická omezená doba uložení datových zpráv pouze na 90 dní.

Při přenosu datové zprávy rozlišuje IS DS tři data: datum odeslání, datum dodání a datum doručení. K datu doručení se váží pravidla daná § 17 cit. zákona, která říkají, že doručení je vázáno na přihlášení do datové schránky, nebo je na ně aplikována po 10 dnech fikce, pokud se příslušná osoba do své datové schránky během této doby nepřihlásí (detailně viz [2]). Pokud je však doručováno orgánů veřejné moci, tedy daný subjekt činí podání vůči tomuto orgánu, je datum doručení shodné s datem dodání. Nicméně tento přístup není bohužel podložen vlastním zákonem č. 300/2008 Sb., ale vyplývá až z několika judikátů Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu [5].

Problematika údaje „k rukám“ se projevuje zejména v komunikaci mezi orgány veřejné moci, kdy se daným dokumentem má dále zbývat více organizačních jednotek. V takovém případě je možné buď poslat jednu datovou zprávu a do textu dokumentu uvést rozdělovník, podle kterého si cílový orgán veřejné moci dokument rozdistribuuje, nebo lze poslat více datových zpráv s využitím pole „k rukám“, které specifikuje, jaké konkrétní organizační jednotce je konkrétní dokument určen. Druhá varianta umožňuje alespoň částečnou automatizaci v rozdělování dokumentů na podatelně, pokud je ale pole „k rukám“ vyplněno názvy odpovídajícími příslušným organizačním jednotkám. V prvotním návrhu prováděcí vyhlášky k IS DS se zvažovalo zveřejňování organizačních struktur orgánů veřejné moci s možností přesného konkrétního adresování, avšak od tohoto řešení nakonec bylo upuštěno [2].

Velmi složitá je problematika fikce doručení, jejímž rozborem se zabývalo nejprve Ministerstvo vnitra, posléze Nejvyšší soud, který své výsledky publikoval v podobě Stanoviska (Plsn 1/2015) k podáním činěným v elektronické podobě a k doručování elektronicky vyhotovených písemností soudem, prováděnému prostřednictvím veřejné datové sítě. Analogický rozbor pro podání dle správního řádu je uveden v příspěvku [4]. Souhrnně lze říci, že posuzování, zda je nebo není možné aplikovat v konkrétním případě fikci doručení, není jednoduché a je třeba vždy vzít v úvahu celou řadu dalších okolností.

Na závěr lze konstatovat, že datové schránky jsou velmi významným nástrojem českého e-Governmentu, který s časem prokázal svou stabilitu, užitečnost a úspěšnost opírající se o stále se zvyšující počet transakcí za rok (viz Obr. 1). Používání datových schránek se již stalo rutinní záležitostí, byť stále ještě existují v některých praktických aspektech nedořešené otázky.

Obr. 1. Vývoj počtu přenesených datových zpráv

Vývoj počtu přenesených datových zpráv dle postupně sledovaných údajů na www.datoveschranky.info a dopočítaný dle modelu ze zdroje [3].

Poděkování

Tento článek byl zpracován s podporou výzkumného projektu VŠE IGS F5/43/2018.

Literatura

1. KOČÍ, R. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich s poznámkami a vzory rozhodnutí a jiných správních aktů. Praha: Leges, 2017.
2. LECHNER, T., RIEGER, P. Datové schránky – teorie a realita nového způsobu elektronické komunikace v ČR. Právny obzor 2010, roč. 93, č. 5, s. 483–496.
3. LECHNER, T., MITWALLYOVÁ, H. Legal Analysis of the Development of Data Mailboxes in the Context of the eIDAS Regulation. In: VAŇKOVÁ, I. (ed.). Proceedings of the 12^th International Scientific Conference Public Economics and Administration 2017. Ostrava: VŠB – TU Ostrava, 2017, s. 187–193.
4. LECHNER, T. Podání v elektronické podobě podle správního řádu. Správní právo. 2018, roč. LI, č. 4–5, s. 229–247.
5. MATES, P., SMEJKAL, V. E-government v České republice: Právní a technologické aspekty. 2. podstatně přepracované a rozšířené vydání, Praha: Leges, 2012.
6. SMEJKAL, V. Datové schránky v právním řádu ČR. Praha: ABF, 2009.
7. ŠČERBA, T. Some questions on the Act No. 300/2008 – e-Government Act. Masaryk University Journal of Law and Technology 2009, roč. III., č. 3.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D., VŠE v Praze, Národohospodářská fakulta, katedra práva

© 2019 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.