Střet zájmů – Nálezy Ústavního soudu a průběžné oznámení 2020
V únoru a březnu tohoto roku byly veřejně vyhlášeny dva nálezy Ústavního soudu[1], které se týkají zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“). Zejména druhý z těchto nálezů měl reálný potenciál změnit dosavadní pohled na plnění povinností veřejnými funkcionáři.
Ústavní soud v něm totiž posuzoval nejen samotnou povinnost podávat oznámení o majetku, příjmech a závazcích, ale také zpřístupnění těchto údajů veřejnosti. Ve vztahu k samosprávám se pak očekával postoj Ústavního soudu k plnění povinností veřejných funkcionářů z řad politických představitelů obcí, zejména pak tzv. neuvolněných členů rady obce. Výsledkem nakonec bylo „jen“ zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, které se týkají nahlížení do registru oznámení.
Na to, jaký je reálný dopad těchto nálezů do plnění povinností veřejných funkcionářů v tomto roce, zejména pak do tzv. průběžného oznámení, a jaký je dopad nálezů do práv veřejnosti nahlížet do registru oznámení, se pokusím odpovědět v tomto článku.
Dopady zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů
Ústavní soud vyhověl pouze návrhu na zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů. Toto ustanovení se týká práv veřejnosti, konkrétně rozsahu její možnosti nahlížet do údajů uvedených v oznámení vybraných veřejných funkcionářů, které jsou vedeny v registru oznámení. Ve vztahu k obcím se fakticky jedná o všechny členy rady (starosta/místostarosta a ostatní členové rady), lhostejno, zda byli pro výkon funkce uvolněni či nikoliv. Rozsah nahlížení je velmi široký a týká se v zásadě veškerých údajů, u všech vyjma data a místa narození a identifikace nemovité věci. Podmínky pro nahlížení jsou rovněž volné, neboť, např. na rozdíl od soudců, do těchto údajů může nahlížet každý.
To, že Ústavní soud zrušil daná ustanovení až k 31. 12. 2020, resp. až uplynutím tohoto dne, může budit dojem, že se do tohoto data bude vztahovat možnost veřejnosti nahlížet na údaje veřejných funkcionářů, kteří jsou např. členy rady. Opak je pravdou. Ústavní soud sice zrušil daná ustanovení až k 31. 12. 2020, na druhou stranu však Ústavní soud v bodě 145 svého nálezu vyhlášeného v březnu tohoto roku uvedl, že úpravu obsaženou v § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů není možné s ohledem na zrušení těchto ustanovení použít, a tedy již v tuto chvíli nelze na uvedené údaje nahlížet.
Údaje o veřejných funkcionářích vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů uvedené v příslušných oznámeních tak nebudou v roce 2020 veřejnosti přístupné.
Ke změně právní úpravy dojde nejdříve od 1. 1. 2021, přičemž lze hovořit o dvou variantách, které budou závislé na vůli zákonodárce. Tento tedy, pokud uzná za vhodné, upraví možnost nahlížet do registru oznámení, nebo nikoliv. Pokud možnost nahlížet neupraví včas, nebude podle mého názoru možné na údaje veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 písm. a) až q) zákona o střetu zájmů, mimo jiné členů rady, nahlížet. Druhou možností je úprava daných ustanovení, a to v kontextu nálezu Ústavního soudu. Ten předestřel své úvahy, kterými by se měl zákonodárce řídit. Zákonodárce tak musí zvážit rozsah údajů, které jsou zveřejňovány přímo, a to ve vztahu k jednotlivým veřejným funkcionářům. Za přiměřené považuje Ústavní soud zpřístupnění konkrétních údajů na základě žádosti, jako je tomu u veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Má-li totiž být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. Naopak Ústavní soud neshledal problém v rozsahu údajů, které jsou veřejnými funkcionáři uváděny v rámci jednotlivých oznámení. Do budoucna lze tedy očekávat zpřístupňování údajů z registru oznámení pouze na žádost a případně omezení rozsahu údajů o veřejných funkcionářích, na které lze nahlížet.
Je na obzoru zrušení dalších ustanovení zákona o střetu zájmů?
Za zajímavé lze označit úvahy Ústavního soudu ohledně rozsahu napadených ustanovení. Ústavní soud je totiž při svých úvahách a svém posuzování vázán tím, jaká ustanovení konkrétního zákona jsou napadena ústavní stížností. Jiná ustanovení nemůže Ústavní soud ze své vůle zrušit, byť může mít pochybnosti i o jejich ústavnosti. Tyto pochybnosti Ústavní soud vyslovil ve vztahu k ustanovení § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, jež považuje za ustanovení, které vyvolává negativní důsledky spojené s nepřiměřeným zásahem do práva na soukromí veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Toto ustanovení totiž stanoví, že oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů jsou dostupná bez předchozí žádosti, zatímco oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů je možné nahlížet pouze na základě žádosti. Protože toto ustanovení nebylo napadeno ústavní stížností, byl Ústavní soud nucen zrušit právě § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, aby dosáhl nápravy vadného stavu. Lze tak předpokládat, že v případě ústavní stížnosti směřující vůči tomuto ustanovení bude tato úspěšná, nestihne-li zákonodárce modifikovat toto ustanovení dříve.
Podávání oznámení podle zákona o střetu zájmů v roce 2020[2]
Z výše uvedeného je zřejmé, že nálezy Ústavního soudu neměly vliv na samotné podávání oznámení veřejnými funkcionáři. Naopak Ústavní soud shledal požadavek na sdělování údajů o veřejných funkcionářích v rámci jednotlivých oznámení jako souladné s ústavním pořádkem. I nadále tak platí povinnost poskytnout všechny údaje, které zákon o střetu zájmů požaduje vyplnit od veřejných funkcionářů v souvislosti se vznikem a zánikem své funkce a také v rámci tzv. průběžného oznámení u těch veřejných funkcionářů, u kterých jsou naplněny podmínky pro podání tohoto oznámení. Vzhledem k tomu, že se blíží termín pro podání tzv. průběžného oznámení, považuji za vhodné dále v textu připomenout základní pravidla, kterými se podávání tohoto oznámení řídí.
Kdo, za jaké období a dokdy podává průběžné oznámení
Vzhledem k tomu, že nálezy Ústavního soudu nezasáhly do okruhu veřejných funkcionářů, kteří mají podle zákona o střetu zájmů povinnost podat průběžné oznámení, stále platí, že tato povinnost dopadá na všechny veřejné funkcionáře uvedené v § 2 zákona o střetu zájmů, jejichž výkon funkce započal v období do 31. 12. 2019 (včetně tohoto data). Jedná se například o uvolněné a neuvolněné starosty a místostarosty obcí, členy rady obce, ředitele příspěvkových organizací, kteří nepůsobí v oblasti školství, nebo o vedoucí zaměstnance úřadů obcí, kteří naplňují některou z podmínek uvedených v § 2 odst. 3 zákona o střetu zájmů. Pokud uvedené osoby nastoupily do své funkce až od 1. 1. 2020, případně se jedná o veřejné funkcionáře, kteří jsou uvedeni v § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů a naplnili některou z podmínek stanovených v § 2 odst. 3 zákona o střetu zájmů nejdříve 1. 1. 2020, povinnost podat průběžné oznámení v roce 2020 se na ně nevztahuje. Tyto osoby jsou totiž povinny podat tzv. vstupní oznámení podle § 12 odst. 1 zákona o střetu zájmů, a to do 30 dnů ode dne, kdy vznik jeho funkce zapíše příslušný podpůrný orgán podle § 14a zákona o střetu zájmů.
Zákon o střetu zájmů přímo vymezuje ve svém § 12 období, za které se oznámení podává, i lhůtu pro podání tohoto oznámení do registru oznámení. Průběžné oznámení se v roce 2020 podává zpravidla za období od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019. Zpravidla proto, že ne každý veřejný funkcionář byl veřejným funkcionářem k 1. 1. 2019, resp. naplnil příslušné podmínky pro to, aby mu vznikla povinnost podávat průběžné oznámení podle zákona o střetu zájmů od tohoto data. Fakticky se konkrétní osoba mohla stát veřejným funkcionářem později, případně mohl veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů naplnit některou z podmínek uvedených v § 2 odst. 3 tohoto zákona v jiném datu, např. až 1. 7. 2019. V tomto uvedeném případě by veřejný funkcionář podal průběžné oznámení za období od 1. 7. 2019 do 31. 12. 2019.
Způsob podání průběžného oznámení
Zákon o střetu zájmů umožňuje podat průběžné oznámení dvěma způsoby, a to prostřednictvím portálu veřejné správy, kdy veřejný funkcionář vyplněné oznámení zašle Ministerstvu spravedlnosti do datové schránky, případně prostřednictvím registru oznámení, do kterého se veřejný funkcionář přihlašuje pomocí svého jedinečného přihlašovacího jména a hesla, které mu přidělil evidenční orgán, který jej zapsal do registru oznámení. Výhodou tohoto druhého způsobu podání oznámení je, že veřejný funkcionář může rozpracované oznámení uložit a vrátit se k vyplňování znovu později. Až tehdy, kdy má oznámení vyplněné, splní svou povinnost odesláním tohoto oznámení do registru. Po odeslání nelze vyplněné údaje měnit. Pokud však vyvstane taková potřeba, je nutné buďto kontaktovat Ministerstvo spravedlnosti s žádostí o zpřístupnění podaného oznámení, anebo lze podat nové oznámení a učinit žádost na Ministerstvo spravedlnosti za účelem výmazu původně podaného oznámení. Případné opravy je však nutné za účelem dodržení zákonem stanovených lhůt stihnout do 30. 6. 2020, jinak hrozí veřejnému funkcionáři postih za pozdě podané oznámení, případně za neúplně nebo nesprávně vyplněné oznámení.
Jaké údaje je nutné vyplnit v průběžném oznámení
Podle § 12 zákona o střetu zájmů se průběžné oznámení podává v rozsahu § 9, § 10 odst. 1 písm. b) a § 11 odst. 2 zákona o střetu zájmů. Jedná se fakticky o čtyři části, a to oznámení o činnostech, příjmech, závazcích a o majetku.
V rámci oznámení o činnostech veřejný funkcionář v letošním roce uvádí údaje o tom, zda v roce 2019 (příp. v jeho části, vznikla-li funkce nebo byly naplněny podmínky pro vznik povinnosti podat vstupní oznámení později) podnikal nebo provozoval jinou samostatnou výdělečnou činnost, byl společníkem nebo členem podnikající právnické osoby, byl členem statutárního orgánu, členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, vykonával činnost v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru, nešlo-li o vztah nebo poměr, v němž působil jako veřejný funkcionář, a zda byl provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, anebo společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.
V oznámení o příjmech veřejný funkcionář v letošním roce uvádí, zda v roce 2019 (příp. v jeho části, vznikla-li funkce nebo byly naplněny podmínky pro vznik povinnosti podat vstupní oznámení později) získal jakékoliv peněžité příjmy nebo jiné majetkové výhody, zejména dary (nejedná se o dary, které uvede v části týkající se oznámení o majetku – viz níže), odměny, příjmy z podnikatelské nebo jiné samostatné výdělečné činnosti, dividendy nebo jiné příjmy z účasti nebo činnosti v podnikajících právnických osobách. Tyto příjmy podléhají oznámení, pokud ve svém souhrnu přesáhnou částku 100 000 Kč. Do tohoto limitu se nezapočítává příjem, který plyne veřejnému funkcionáři z vykonávané funkce (nemusí se nutně jednat o tu, za kterou podává oznámení). Dále se do uvedeného limitu nezapočítává příjem manžela veřejného funkcionáře ani dary, jejichž cena je nižší než 10 000 Kč.
V části týkající se oznámení o závazcích se uvádí dosud nesplacené závazky, zejména půjčky, úvěry, nájemné, závazky ze smlouvy o nájmu s právem koupě nebo směnečné závazky. Veřejný funkcionář je povinen tyto údaje zapsat pouze tehdy, pokud souhrnná výše závazků přesáhla k 31. 12. 2019 částku 100 000 Kč. Jestliže nesplacené závazky nepřesáhly této výše, veřejný funkcionář pouze uvede, že mu žádné takové závazky nevznikly.
Oznámení o majetku podléhá majetek, který nabyl veřejný funkcionář v průběhu roku 2019 (u veřejných funkcionářů, jejichž výkon funkce započal později nebo kterým vznikla povinnost podat oznámení později, se i zde uplatní pravidlo pro počítání doby od tohoto pozdějšího data). Je přitom lhostejné, zda se jedná o majetek, který je ve výlučném vlastnictví veřejného funkcionáře, nebo o majetek, který má ve spoluvlastnictví (i ve společném jmění manželů). Veřejný funkcionář v rámci této části uvádí zejména nabyté věci nemovité, cenné papíry, podíly v obchodních korporacích, a to bez ohledu na jejich hodnotu. Dále v rámci tohoto oznámení uvede movité věci určené podle druhu (např. osobní automobil, cenné obrazy, šperky, pohledávky – např. bankovní účet). I zde je nutné věnovat pozornost tomu, že oznámení těchto věcí podléhají jen ty věci, jejichž hodnota ve svém souhrnu přesáhla částku 500 000 Kč, přičemž se do tohoto limitu nezapočítávají věci, jejichž cena je nižší než 50 000 Kč.
Negativní oznámení
U některých veřejných funkcionářů může nastat situace, kdy žádná oznamovaná skutečnost v dotčeném období nenastala, a to buďto u konkrétní výše uvedené části anebo ve více či všech částech. I v takovém případě je povinen podat průběžné oznámení.
Závěrem
Přesto, že Ústavní soud nezasáhl do zákona o střetu zájmů způsobem, který očekávali ti, kteří podali ústavní stížnosti, Ústavní soud naznačil své další úvahy pro případ, že se oni nebo někdo další rozhodne napadnout ústavnost jiných ustanovení zákona o střetu zájmů. Lze tak ještě očekávat vývoj v této věci. Na druhou stranu pro letošní rok platí stále stejná pravidla pro podávání oznámení o střetu zájmů, a proto je důležité nezapomenout zejména na podání (odeslání) průběžného oznámení, a to do 30. 6. 2020.
Poznámky
- Jedná se o nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17 - 2, a nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. 38/17 – 1
- JANTOŠ, M., TĚŽKÝ, V., POSPÍŠIL, P. Zákon o střetu zájmů. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, s. 99 a násl.