Nárok na náhradu nákladů za advokátní zastoupení ve sporném správním řízení
Má obec nárok na náhradu nákladů na advokátní zastoupení při sporném správním řízení? K této problematice vydal Nejvyšší správní soud dne 23. ledna letošního roku rozsudek, č. j. 2 As 1/2012 – 58, ve kterém se Nejvyšší správní soud vyjádřil k problematice náhrady nákladů ve sporném správním řízení, ve kterém je obec jako strana sporu zastoupena advokátem.
Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že při úspěchu obce jako strany sporného správního řízení je pro rozhodnutí o náhradě nákladů řízení spočívajících v advokátním zastoupení podle § 141 odst. 11 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podstatné nejen to, zda se jedná o spor spojený s jejími veřejnoprávními povinnostmi, ale i to, zda se jedná o spor běžný, či naopak o spor neobvyklý a právně či skutkově obtížný.
Správní řízení
V daném případě šlo o to, že statutární město se v řízení před krajským úřadem domáhalo zaplacení peněžité částky. Krajský úřad v plném rozsahu vyhověl výroku, kdy nárok na zaplacení peněžité částky účastníkovi přiznal, avšak účastníkům nepřiznal nárok na náhradu nákladů řízení. V odvolacím řízení před Ministerstvem vnitra byl výrok o náhradě nákladů zrušen, avšak krajský úřad o nákladech opětovně rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává. Ministerstvo pak odvolání statutárního města zamítlo a rozhodnutí krajského úřadu potvrdilo. Ministerstvo v tomto případě vycházelo z názoru, že zákonnou povinností žalobce jako statutárního města je vytvářet materiální a personální předpoklady odpovídající rozsahu jeho majetku tak, aby zajistil svou činnost včetně působení v meziobecní spolupráci. Ochrana majetku ve sporném správním řízení je toho součástí. Může se jistě v takovém řízení nechat zastupovat advokátem, ovšem takový náklad nelze považovat za účelně vynaložený.
Soudní řízení
Žalobce se dále obrátil na krajský soud. Ten rozhodnutí odvolacího orgánu označil za přezkoumatelné, kdy nedostatek v případě výroku o nákladech v napadeném rozhodnutí označil za formální pochybení, které je rozporné s ustanovením § 141 odst. 11 správního řádu. Podle krajského soudu je ale zřejmé, že náklady na advokátní zastoupení žalovaný správní orgán (Ministerstvo vnitra) nepovažoval za účelně vynaložené, a to ani v řízení před krajským úřadem, ani v řízení o odvolání. Krajský soud poukázal na nejednotnost judikatury v dané věci, avšak vyzdvihl nález pléna Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 25/12, který danou nejednotnost vcelku ustálil. Dle ústavního soudu lze ve výjimečných případech náklady advokátního zastoupení považovat za účelně vynaložené, přičemž rozhodující je povaha a výjimečnost sporu.
V tomto případě bylo postavení žalobce založeno na jeho členství ve svazku obcí, zabývající se problematikou vodovodů a kanalizací, které bylo založeno uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Krajský soud poukázal na ustanovení § 20a odst. 1, 2, 3, 4 a § 14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, platného v době vzniku svazku obcí (dále jen „obecní zřízení z r. 1990“), ve spojení s § 160 odst. 6 správního řádu. Z daných ustanovení pak krajský soud dovodil, že v případě účastníků, jejichž vztah je založen uzavřenou veřejnoprávní smlouvou, je postavení stran rozdílné oproti postavení účastníků soukromoprávního vztahu. Žalovaný, tedy statutární město, vykonává v této věci veřejnou správu v rámci své samostatné působnosti, k čemuž musí disponovat odbornými znalostmi, kterými má být statutární město vybaveno. Pokud tedy účastník byl schopen uzavřít veřejnoprávní smlouvu, pak byl nepochybně způsobilý vykonávat i činnost spojenou s vystoupením ze svazku; to vše měl být schopen konat prostřednictvím svých zaměstnanců. Jednalo se tedy o součást běžné činnosti města spojené se zásobováním vodou a odváděním a čistěním odpadních vod na území města. To vše měl proto zvládat vlastními silami bez advokátního zastoupení.
Povaha žalobce, jako statutárního města, je dle krajského soudu specifická, proto se nezabýval jinými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, které v případě problematiky náhrady nákladů řízení vycházely pouze z úspěchu ve věci.
Kasační stížnost
Žalobce se proto podanou kasační stížností obrátil na Nejvyšší správní soud. V kasační stížnosti stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spolu s nesprávným právním posouzením v předchozím správním řízení. Dále stěžovatel shrnuje, že názor krajského soudu je rozporný s rozhodnutím Ústavního soudu, s právní úpravou institutu svazku obcí, zásadou hospodárného nakládání s obecním majetkem, s obsahem správního i soudního spisu a s rozhodovací činností téhož soudu, Městského soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu. Krajský soud označil procesní obranu v dané věci za běžnou součást úřední agendy, která souvisí se zajišťováním zásobování vodou a odváděním a čištěním odpadních vod na svém území. Podle stěžovatele je úvaha krajského soudu v otázce vstupu města do svazku obcí, za účelem zajištění dlouhodobé potřeby zajištění veškeré činnosti s tím spojené, včetně vystoupení ze svazku obcí jako nereálnou. Krajský soud tak konstruoval, jak se měl stěžovatel zachovat před 25 lety při založení svazku obcí a že měl po celou tuto dobu mít k dispozici odborný aparát schopný zajištění všech činností spojených s vystoupením ze svazku rámci samostatné působnosti města a dovodil z toho nepotřebnost advokátního zastoupení. Stěžovatel také konstatuje, že krajský soud zamítl veškeré důkazní návrhy, ze kterých bylo možno posoudit složitost a výjimečnost situace.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a označil ji za přípustnou a projednatelnou. Podle § 79 odst. 3 správního řádu platí, že nestanoví-li zákon jinak, účastník řízení nese své náklady sám. Přitom mezi náklady řízení patří podle odst. 1 téhož ustanovení i odměna za zastupování. V případě náhrady nákladu sporného správního řízení je právní úprava obdobná jako v případě náhrady nákladů v soudním řízení, a to tak, že prvotně rozhoduje míra úspěchu ve sporu. Judikatura však v případě územního samosprávného celků vymezila určitá hlediska, a to nezbytnost a účelnost takového zastoupení, jelikož se z povahy věci jedná o takové subjekty, které by měly být natolik personálně vybaveny, že advokátní zastoupení není nezbytné.
Nejvyšší správní soud konstatuje,
že krajský soud nijak nehodnotil skutečnost, že stěžovatelem vyvolaná sporná správní řízení byla problémem i pro správní orgány, dokonce i pro soudy, kdy několik sporů bylo vedeno za účelem pouhého zjištění, kterému orgánu přísluší o nich rozhodovat. Takové spory jistě nelze považovat za obvyklé. Na straně druhé je nutné zkoumat, zda se jedná o spory prvotní, či spory jejichž podstata je již vyřešena a podání dalších návrhů by bylo možno zařadit pod rutinní práci úředníků. Touto situací se však krajský soud nezabýval. Dle Nejvyššího správního soudu ze správního ani ze soudního spisu nevyplývají všechny potřebné skutečnosti, kdy je nutno zabývat se také ostatními spisy, z řízení vedených mezi stěžovatelem a svazkem.
Při přiznání nároku na náhradu nákladů řízení je nutné zkoumat nejen to, zda se jedná o spor spojený s výkonem veřejnoprávních povinností účastníka řízení, ale zejména je nutné zabývat se povahou sporu. V tomto případě je potřeba se zabývat také tím, zda se jedná o spor běžný, či zda se jedná o spor neobvyklý, který je skutkově či právně obtížný.
Nejvyšší správní soud proto považuje rozhodnutí krajského soudu za nepodložené a nesprávné, proto tedy za nepřezkoumatelné, jelikož nemá oporu v úplných skutkových zjištěních. Nejvyšší správní soud proto zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.