Hospodaření územních rozpočtů v roce 2020
Hospodaření veřejných rozpočtů v roce 2020 bylo významně poznamenáno epidemiologickou situací v souvislosti s onemocněním COVID-19 a přijatými vládními opatřeními, které měly vliv na výši inkasa daně z příjmů fyzických a právnických osob na straně státního rozpočtu. Přes jednu z největších hospodářských krizí v moderní historii ČR, však konečný pokles daňových příjmů územních rozpočtů nedosáhl hodnot z krize roku 2009.
V roce 2009 dosáhl meziroční pokles 11,6 % (17,9 mld. Kč), zatímco v roce 2020 to bylo 5,9 % (14,3 mld. Kč). Výpadek daňových příjmů obcí byl navíc kompenzován jednorázovým neúčelovým příspěvkem ve výši 13,4 mld. Kč, po jehož započtení činil výpadek daní pouze 0,9 mld. Kč (0,4 %). I přes mírný pokles daňových příjmů tak nadále pokračoval v roce 2020 trend meziročního růstu příjmů a výdajů územních rozpočtů.
Hospodaření územních rozpočtů skončilo v roce 2020 s přebytkem 14 mld. Kč, a to již devátým rokem po sobě. Přebytek hospodaření obcí dosáhl 19 mld. Kč, přičemž z toho 8,9 mld. tvořil přebytek hl. m. Prahy. Kraje hospodařily se schodkem 5,0 mld. Kč. Přestože rok 2020 byl zásadně poznamenán epidemií onemocnění COVID-19, přebytek hospodaření územních rozpočtů byl od roku 2013 dokonce vyšší než v letech 2014 a 2018, tj. v letech probíhající hospodářské expanze. Pro dokreslení situace veřejných rozpočtů, hospodaření státního rozpočtu v roce 2020 skončilo schodkem ve výši 367,4 mld. Kč, který byl významně nejvyšší v celé historii ČR, a to zejména z důvodu opatření přijímaných na zmírnění hospodářských důsledků epidemie.
Černé scénáře se nenaplnily
Hospodaření územních samosprávných celků (ÚSC), tj. obcí a krajů, končí od roku 2013 každoročně v přebytku (graf 1). V roce 2020 došlo k meziročnímu růstu celkových příjmů o 5,4 % na 631,3 mld. Kč. Poprvé od roku 2011 došlo k poklesu daňových příjmů, a to o 5,8 %, tj. o 18,5 mld. Kč. Ke snížení daňových příjmů došlo zejména v důsledku propadu daně z příjmů právnických osob o 18,1 % a daně příjmů fyzických osob o 5,7 %. Tento pokles však byl v případě obcí kompenzován jednorázovým příspěvkem ve výši 1250 Kč na obyvatele poskytnutým na zmírnění dopadů vzniklých v důsledku výplaty kompenzačního bonusu podnikatelům. Celkové dopady „koronakrize“ v oblasti daňových příjmů na obce tak byly zanedbatelné.
K významnému meziročnímu růstu došlo u přijatých transferů, které oproti minulému roku vzrostly o 21,3 %, tj. o 49,1 mld. Kč. Vedle výše uvedeného jednorázového příspěvku se jednalo i o mimořádné navýšení rozpočtů dotačních titulů určených ÚSC, jejichž cílem bylo stimulovat jejich investiční aktivitu. Na růstu transferů se také podílely tzv. průtokové transfery poskytované ze státního rozpočtu prostřednictvím krajů a hl. m. Prahy zejména příspěvkovým organizacím v oblasti školství (přímé náklady na vzdělávání).
Od roku 2013 došlo k růstu celkových příjmů ÚSC o 59,8 %, tj. o 236,3 mld. Kč, a to především v důsledku růstu daňových příjmů (o 44,7 %, tj. o 93,2 mld. Kč) a transferů (o 91,1 %, tj. o 133,4 mld. Kč).
Zvýšení výdajů obcí bylo zaznamenáno především v části neinvestičních transferů příspěvkovým a podobným organizacím a dále na platy a související pojištění. Zvýšení výdajů obcí a krajů souvisí zejména se zvýšením přijatých transferů ze státního rozpočtu nebo státních fondů. Jinými slovy, obce se nadále v mnoha případech spoléhaly na dotace. V roce 2020 došlo rovněž k významnému meziročnímu růstu kapitálových výdajů, a to o 9 %. Na tomto růstu se podílely zejména kraje (+17,3 %), o něco méně pak obce (+7,1 %). Podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích ÚSC v roce 2020 dosáhl 22,2 %, v roce předchozím to bylo 21,5 %.
Díky opakovanému navyšování daňových podílů samospráv na úkor státního rozpočtu v rámci rozpočtového určení daní i díky dynamice daňových příjmů od roku 2013 je zřejmé, že ÚSC měly dobrou výchozí pozici a dostatek peněžních prostředků na bankovních účtech, což umožnilo čelit zhoršené ekonomické situaci a společně se státním rozpočtem nést náklady vzniklé v souvislosti s probíhající epidemií.
Z dat týkajících se plnění příjmů lze učinit závěr, že černý scénář o propadu daňových příjmů obcí v rozmezí 20 až 25 %, jak někteří predikovali, se nenaplnil. Jednalo se o rok, ve kterém byly realizovány nejvyšší kapitálové výdaje od roku 2013. Přitom je zřejmé, že pokud by se zbytečně nešířily černé scénáře, tak mohly být kapitálové výdaje ÚSC, zejména obcí, ještě vyšší, čímž by došlo k další podpoře ekonomiky.
Hospodaření obcí
Celkové příjmy obcí v roce 2020 vzrostly o 2,4 %, tj. o 8,5 mld. Kč a dosáhly 369 mld. Kč. Došlo k poklesu daňových příjmů o 5,9 %, tj. o 14,3 mld. Kč, a k růstu nedaňových a kapitálových příjmů o 2,1 mld. Kč. Výše uvedený jednorázový příspěvek obcím (1250 Kč na obyvatele) kompenzoval nejenom vyplacený kompenzační bonus podnikatelům, ale i výpadek daňových příjmů v souvislosti s probíhající ekonomickou recesí.
Od roku 2013 do roku 2019 daňové příjmy obcí neustále významně rostly. V porovnání s rokem 2013 se celkové příjmy zvýšily o 44,0 % z počátečních 256,2 mld. Kč na 369 mld. Kč. Růst byl ovlivněn především růstem daňových příjmů o 42,7 %, tj. o 69,1 mld. Kč, a růstem transferů o 61,7 % na 95,1 mld. Kč. Meziroční změny celkových příjmů obcí ilustruje graf 2.
Hospodaření obcí za rok 2020 skončilo přebytkem 19 mld. Kč. Z provedené analýzy hospodaření obcí za rok 2020 vyplývá, že obce se významně finančně nepodílely na zvládání epidemie koronaviru a sdílení nákladů s ní souvisejících, kdy navíc zvýšené výdaje v oblasti zdravotnictví byly kompenzovány dotacemi ze státního rozpočtu. Jediný podstatný nárůst lze vysledovat pouze u příspěvku na provoz zřízeným příspěvkovým organizacím, tj. na financování provozu, případně reprodukce svého majetku. Celkové výsledky hospodaření obcí za rok 2020 jsou zachyceny v tabulce 1.
| 2020 | % změna 2020/2019 | ||
|---|---|---|---|
| Daňové příjmy | 230 852,02 | −5,85 | |
| Nedaňové příjmy | 36 055,76 | 5,55 | |
| Kapitálové příjmy | 6 986,25 | 3,43 | |
| Transfery | 95 086,11 | 27,89 | |
| Z toho: | neinvestiční | 69 774,52 | 32,72 |
| Investiční | 25 311,58 | 16,24 | |
| Příjmy celkem | 368 980,14 | 2,36 | |
| Běžné výdaje | 252 135,07 | 3,87 | |
| Kapitálové výdaje | 97 809,86 | 6,08 | |
| Výdaje celkem | 349 944,93 | 4,48 | |
| Saldo | 19 035,21 | ||
| Provozní saldo | 84 547,23 | −5,22 | |
| Stavy na BÚ | 234 102,89 | 8,97 | |
| Dluh | 70 255,41 | 1,83 | |
Zdroj: vlastní zpracování, modul Centrální systém účetních informací státu Integrovaného informačního systému Státní pokladny.
Daňové příjmy obcí meziročně mírně klesly
Nejvýznamnější růst daňových příjmů od roku 2013 (graf 3) byl u DPFO (o 61,1 %) a DPH (o 58,5 %). Inkaso DPPO bylo v roce 2020 nejvíce ovlivněno lockdownem, tj. protiepidemiologickými opatřeními, proto oproti roku 2013 zaznamenalo růst pouze o 20,9 % (v roce 2019 to bylo 47,6 %). Za zmínku stojí daň z nemovitých věcí a ostatní daně a poplatky, u kterých došlo oproti roku 2013 k nejmenšímu růstu, přičemž na ně neměla koronavirová krize významný přímý vliv.
V případě ostatních daní a poplatků je vhodné upozornit na daň z hazardních her (graf 4). Tato daň tvoří pouze 2,1 % daňových příjmů obcí (činí 4,9 mld. Kč), v důsledku „podivného“ nastavení rozpočtového určení však způsobuje extrémní rozdíly v daňových příjmech obcí. Pokud porovnáme příjmy vybraných obcí z daně z hazardu a příjmy z rozpočtového určení daní na 1 obyvatele s republikovým průměrem, dostaneme zajímavé výsledky: Příjem obce Chvalovice na 1 obyvatele představuje 1429 % republikového průměru, městys Strážný inkasuje 766 % republikového průměru, obec Česká Kubice 653 %, obec Zálesná Zhoř 508 % a obec Rozvadov 477 %. Uvedené extrémy jsou způsobeny na straně jedné nevhodně nastaveným sdílením u tzv. technických her („automaty“), na straně druhé pak neexistencí zvláštní kategorie „internetových her“. Výsledkem je, že zhruba u desítky obcí podíl této daně na celkových daních se pohybuje v rozmezí 70–90 %. Uvedený stav zároveň může vést k neefektivní alokaci veřejných prostředků mezi jednotlivé obce, kdy obce podporující hazard často kumulují významné částky na svých bankovních účtech, aniž by pro ně měly využití, zatímco jiným, podobně velkým obcím mohou chybět prostředky pro realizaci investičních akcí. Byť byly na toto téma v minulosti provedené určité analýzy, doposud se potřebnou legislativní změnu nepodařilo prosadit.
Přijaté transfery meziročně prudce rostly
Největší objem transferů obdržely obce z kapitoly všeobecná pokladní správa (VPS) – celkem 28,8 mld. Kč a Ministerstva školství – celkem 20,9 mld. Kč. V uvedených případech se jednalo především o neinvestiční transfery. Investiční transfery byly především poskytnuty z MMR (11,3 mld. Kč). Na grafu 5 jsou zobrazeny nejvýznamnější poskytovatelé transferů obcím v roce 2020 v členění na investiční a neinvestiční transfery. V případě kapitoly MŠMT je nutné upozornit, že značnou část přestavují transfery určené na přímé náklady na vzdělávání (zejména platy učitelů), které jsou poskytovány prostřednictvím hl. m. Prahy příspěvkovým organizacím.
Ostatní příjmy
V případě některých obcí nastal propad příjmů z podnikatelské činnosti, a to v souvislosti s přijatými vládními epidemiologickými opatřeními, které byly realizovány z důvodu zamezení šíření onemocnění COVID-19 (např. provozování skiareálů). Obce mohly v omezeném rozsahu využít některé „covidové“ programy Ministerstva průmyslu a obchodu, konkrétně „COVID nájemné“ a „COVID Gastro – Uzavřené provozovny“. Přes promíjení nebo úlevy na nájemném trochu překvapivě nebyl zaznamenán pokles u příjmů z pronájmu.
Krize neovlivnila výdaje obcí
Koronavirová krize neměla významný vliv na výši výdajů obcí. Celkové výdaje obcí v roce 2020 vzrostly o 4,5 %, tj. o 15,1 mld. Kč a dosáhly 349,9 mld. Kč. Běžné výdaje vzrostly pouze o 3,9 %, tj. o 9,4 mld. Kč a kapitálové výdaje o 6,1 %, tj. o 5,6 mld. Kč.
Nejvýznamnější meziroční růst výdajů (viz graf 6) byl vykázán především u neinvestičních transferů příspěvkovým organizacím (o 3,1 mld. Kč, z toho nárůst ve výši 1 mld. Kč byl financován dotacemi). Jednalo se zejména o organizace působící v oblasti sociálních služeb (růst o 1,9 mld. Kč) a zdravotnictví (o 0,8 mld. Kč). Důvodem tohoto růstu bylo zejména posílení financování provozu a reprodukce vlastního majetku obce. Výdaje související s epidemiologickou situací byly minimální. Nejvyšší relativní nárůst byl sice vykázán ve výdajích na nákupy ochranných pomůcek a léků, tyto však v absolutním vyjádření představovaly pouze zcela marginální položku.
V porovnání s rokem 2013 se celkové výdaje v roce 2020 zvýšily o 46,6 %. Jednalo se především o růst běžných výdajů o 45,7 % z počátečních 173,0 mld. Kč na 252,1 mld. Kč. I přes krizi způsobenou onemocněním COVID-19 obce v roce 2020 zaznamenaly od roku 2016 nejnižší meziroční nárůst běžných výdajů (graf 7).
Největší výdaje obcí v roce 2020 směřovaly do dopravy (62,8 mld. Kč), územní samosprávy (57,5 mld. Kč) a do vzdělávání (56,5 mld. Kč), viz tabulka 2.
| Odvětví | Částka |
|---|---|
| Doprava | 62 839,16 |
| Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany | 57 546,68 |
| Vzdělávání a školské služby | 56 543,17 |
| Bydlení, komunální služby a územní rozvoj | 41 087,29 |
| Ostatní | 26 007,28 |
| Ochrana životního prostředí | 25 601,81 |
| Vodní hospodářství | 19 489,71 |
| Kultura, církve a sdělovací prostředky | 18 936,24 |
| Sociální služby a společné činnosti v sociálním zabezpečení | 17 507,83 |
| Sport a zájmová činnost | 16 701,87 |
Zdroj: vlastní zpracování, modul Centrální systém účetních informací státu Integrovaného informačního systému Státní pokladny.
Ne zcela využitý investiční potenciál
Významným ukazatelem pro hodnocení ekonomické situace rozpočtových organizací je provozní saldo hospodaření (tj. daňové příjmy + nedaňové příjmy + neinvestiční transfery – běžné výdaje) vyjadřující volné peněžní prostředky z běžných příjmů daného roku, které mohou být využity na investice, případně splácení dluhů nebo na navýšení příspěvku na provoz příspěvkové organizaci v době krize atd. V některých případech se pro výpočet tohoto ukazatele do běžných výdajů nezahrnují opravy a udržování dlouhodobého majetku a podlimitní technické zhodnocení dlouhodobého majetku.
Z grafu 8 je patrné, že v případě obcí nebyl zcela využit jejich investiční potenciál, tedy obce mohly ze svých příjmů realizovat ještě více investičních akcí.
Tato skutečnost je však do značné míry ovlivněna hospodařením hlavního města Prahy, jejíž provozní saldo od roku 2014 významně každoročně převyšuje realizované investiční akce z vlastních zdrojů, což má za následek, že investiční možnosti Prahy zůstávají pravidelně daleko za očekáváním. Tento stav může být dán např. velkou územní fragmentací Prahy, tj. jejím členěním na 57 městských částí, nebo ne zcela vhodným rozdělením kompetencí mezi magistrátem a městskými částmi. Výsledkem je, že Praha v roce 2020 realizovala investice pouze za 14,5 mld. Kč, přičemž prostředky na účtech meziročně vzrostly o 7 mld. Kč a dosáhly 87 mld. Kč, zatímco dluh mírně poklesl a saldo hospodaření dosahuje každoročně vysokých přebytkových hodnot. Nevyužitý investiční potenciál Prahy vyplývá z grafu 9.
V této souvislosti je nutné zdůraznit, že zmiňované ukazatele, tj. saldo hospodaření, investice, provozní saldo, prostředky na účtech a zadluženost, samy o sobě o finanční situaci moc nevypovídají, nicméně kombinace těchto čtyř faktorů zcela prokazatelně ukazuje na nevyužitý investiční potenciál Prahy – investice jsou dlouhodobě pod úrovní provozního salda, zůstatky rostou a dluh klesá. Nastíněná kritika tak nesměřuje, jak je často uváděno, k aktuálnímu stavu na účtech, nýbrž k dlouhodobému trendu hospodaření.
Dluh a stavy na bankovních účtech
Dluh územních rozpočtů, včetně zřízených příspěvkových organizací, dosáhl ke konci roku 2020 výše 94,4 mld. Kč. Meziročně došlo k jeho mírnému růstu o 3,9 %, tj. o 3,5 mld. Kč.
Obce, včetně jimi zřizovaných příspěvkových organizací, vykázaly ke konci roku 2020 dluh ve výši 71,1 mld. Kč. Proti předchozímu roku, kdy Českou republiku postihla epidemie onemocnění COVID-19, se jedná o nárůst o 1,6 %, přičemž v absolutním vyjádření se dluh zvýšil o 1,1 mld. Kč. Dluh hl. m. Prahy, včetně příspěvkových organizací, v roce 2020 dosáhl 20,1 mld. Kč. Podíl dluhu hl. m. Prahy na celkovém dluhu obcí činil 28,3 %.
Kraje, včetně jimi zřízených příspěvkových organizací, vykázaly ke konci roku 2020 dluh ve výši 21,8 mld. Kč. Meziročně hodnota dluhu vzrostla o 13,0 % (2,5 mld. Kč).
Stav peněžních prostředků na bankovních účtech[2] územních rozpočtů, včetně zřízených příspěvkových organizací, dosáhl ke konci roku 2020 v souhrnu 327 mld. Kč, meziročně se zvýšil o 7,2 %, tj. o 22,1 mld. Kč. Nárůst byl vykázán u obcí, a to o 22,3 mld. Kč, z toho o 8,4 mld. Kč u hl. m. Prahy. Ke konci roku 2020 stav peněžních prostředků na bankovních účtech územních rozpočtů převýšil hodnotu celkového dluhu o 232,6 mld. Kč, tj. více než trojnásobně. Viz graf 10.
V souvislosti vysokou držbou peněžních prostředků na bankovních účtech obcí se mnohdy setkáváme z jejich strany s argumenty, že tyto peněžní prostředky „šetří“ na budoucí významné investice, což je v mnoha případech, a zejména u menších obcí, které chtějí minimalizovat zapojení cizích zdrojů, přístup pochopitelný, ale stěží obhajitelný. Úrokové míry investičních úvěrů pro municipality jsou hluboko pod úrovní inflace, a pokud k tomu přidáme prudký růst cen stavebních prací a materiálu, je zřejmé, že toto „šetření“ prodražuje budoucí investice. Navíc si obce v roce 2020 oproti roku 2019 půjčovaly levněji (průměrná výše úrokových sazeb se meziročně snížila). Dlouhodobé ponechávání peněžních prostředků na běžných účtech tak vede k neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky, které by měly být spíše investovány do obnovy a rozvoje majetku.
V této souvislosti se navíc v poslední době množí názory, že zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti stanoví strop pro zadlužení ÚSC, a to ve výši 60 % průměrných příjmů ÚSC, a tedy je brzdou pro realizaci větších investičních akcí, u kterých je nezbytné využít významného zapojení cizích zdrojů. Z předmětného zákona i ze samotné důvodové zprávy, jakož i z četných metodických stanovisek Ministerstva financí, je však patrné, že pravidlo rozpočtové odpovědnosti pro obce a kraje nestanovuje strop zadlužení, pouze určuje výši minimálních splátek dluhu v případě překročení stanovené hranice. Pravidlo proto není brzdou pro realizaci investic. V případě realizace velkých investičních akcí nemají obce většinou ani jinou možnost, než využít zapojení cizích zdrojů (např. vzít si úvěr), obdobně jako si rodina bere hypoteční úvěr na pořízení vlastního bydlení. Nulová zadluženost tak v žádném případě automaticky neznamená, že obec hospodaří dobře, pokud zároveň nerealizuje investiční akce.
Výhled 2021 a doporučení
Koncem roku 2020 byla přijata novela zákona o rozpočtovém určení daní, která s účinností od 1. ledna 2021 navyšuje podíly obcí a krajů na vybraných daních, a to v souvislosti se zrušením tzv. superhrubé mzdy. U obcí došlo k navýšení podílů z 23,58 % na 25,84 %, což znamená navýšení výnosu ze sdílených daní ve výchozím roce 2021 o cca 16,2 mld. Kč.
U krajů byly navýšeny podíly z 8,92 % na 9,78 %, což znamená navýšení daňových příjmů o cca 6,1 mld. Kč. Skutečný objem navýšení bude záležet na výši inkasa v roce 2021. V důsledku zrušení tzv. superhrubé mzdy dojde od roku 2021 k podstatnému poklesu váhy DPFO na celkovém mixu sdílených daní.
Meziroční pokles daňových příjmů obcí a krajů by měl být alespoň částečně kompenzován na základě zákona č. 95/2021 Sb., o kompenzačním bonusu na rok 2021, který zavádí opatření zmírňující dopady kompenzačních bonusů pro podnikatele do rozpočtů obcí a krajů. Tyto kompenzace budou zařazovány jako přijaté transfery, a proto se v plnění daňových příjmů neobjeví.
Z daňové predikce je zřejmé, že rok 2021 bude nadále poznamenán důsledky probíhající hospodářské krize. K obratu tohoto trendu by mělo dojít od roku 2022, kdy se již předpokládá relativně silný růst daňových příjmů. V důsledku nepříznivého odhadu pro rok 2021 by se proto obce měly snažit o maximalizaci svých příjmů, např. úpravou koeficientů daně z nemovitých věcí, jejíž výše je v mezinárodním srovnání mimořádně extrémně nízká, úpravou místních poplatků, případně revizí nájemních smluv, jízdného v hromadné dopravě či provozních transferů zřizovaným organizacím. Přes probíhající recesi však hospodaření obcí zůstává nadále ve velmi dobré kondici.
Poznámky
- Očištěné výdaje představují kapitálové výdaje bez investičních transferů přijatých ze státního rozpočtu.
- Stav peněžních prostředků na bankovních účtech nepředstavuje prostředky, se kterými může subjekt v celé výši volně disponovat. Na bankovních účtech jsou také vykazovány prostředky, které jsou ve významné výši zapojované do rozpočtu následujícího roku a jsou již například smluvně vázány.