K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Další informace
56. Den malých obcí

Rozpočtové určení daní a potenciál místní ekonomiky I.

(Rozpočtové určení daní a potenciál místní ekonomiky I.)

Datum: 19. 4. 2022, zdroj: OF 1/2022, rubrika: Ekonomika

Základním zdrojem financování rozvoje obcí je rozpočtové určení daní (RUD), tj. systém, který zajišťuje územním samosprávným celkům stabilní zdroj příjmů. V tomto článku se zaměřím na některé aspekty související nejenom s RUD obcí, ale s příjmovou stranou jejich rozpočtů obecně.

Miroslav Matej
Miroslav Matej

I přes stávající ekonomický vývoj, který souvisí s probíhající pandemií onemocnění COVID-19, poslední odhady výsledku hospodaření pro rok 2021 předpokládají na obecní úrovni přebytek ve výši 29,4 mld. Kč. Ve spojení s rostoucími zůstatky na účtech obcí (257 mld. Kč v září 2021 oproti 230 mld. Kč ke konci roku 2020) a klesajícím stabilizovaným dluhem (67 mld. Kč v září 2021 oproti 70,3 mld. Kč ke konci roku 2020), lze učinit závěr, že hospodaření obcí zůstalo velmi stabilní a základní konstrukce RUD se za 21 let praxe osvědčila.

Od ledna 2021 sice došlo k podstatnému snížení inkasa daně z příjmů fyzických osob (DPFO) z důvodu snížení základu, z něhož se počítá daňová povinnost (zrušení tzv. superhrubé mzdy), a z důvodu zvýšení slevy na poplatníka; tento pokles však byl kompenzován navýšením podílů jak obcí, tak i krajů na sdílených daních.

Tab 1. Propočtová predikce daňových příjmů obcí (mld. Kč)
2020 2021 odhad 2022 2023
2020 2021 2021–20 2021/20 2022 2022–21 2022/21 2023 2023–22 2023/22
DPH* 100,6 119,8 19,2 19,1 % 130,9 11,1 9,3 % 140,0 9,1 7,0 %
DPPO celkem 45,7 58,3 12,6 27,6 % 55,8 -2,5 -4,3 % 62,1 6,3 11,3 %
DPPO* 37,9 51,8 13,9 36,7 % 49,0 -2,8 -5,4 % 54,9 5,9 12,0 %
DPPO plac. obcemi a kraji 7,8 6,5 -1,3 -16,7 % 6,8 0,3 4,6 % 7,2 0,4 5,9 %
DPFO celkem* 57,2 46,7 -10,5 -18,4 % 44,3 -2,4 -5,1 % 50,8 6,5 14,7 %
DPFO – zvl. sazba 5,0 6,3 1,3 26,0 % 7,1 0,8 12,7 % 7,8 0,7 9,9 %
DPFO – placená poplatníky (z přiznání) 0,8 2,5 1,7 212,5 % 1,8 -0,7 -28,0 % 1,7 -0,1 -5,6  %
DPFO – placená plátci celkem 51,4 37,9 -13,5 -26,3 % 35,4 -2,5 -6,6 % 41,3 5,9 16,7 %
Daň z nemovitých věcí 11,6 11,8 0,2 1,7 % 11,8 0,0 11,8 0,0
Místní, správní poplatky a ost. 7,7 9,3 1,6 20,8 % 9,2 -0,1 -1,1 % 10,1 0,9 9,8 %
Poplatky za znečišť. život. prostř. 2,8 3,3 0,5 17,9 % 2,8 -0,5 -15,2 % 2,8 0,0 0,0 %
Daň z hazardních her 5,5 5,0 -0,5 -9,1 % 5,5 0,5 10,0 % 5,9 0,4 7,3 %
Celkem 231,1 254,2 +23,1 10,0 % 260,3 +6,1 2,4 % 283,5 +23,2 8,9 %
Celkem RUD* 195,7 218,3 +22,6 11,5 % 224,2 +5,9 2,7 % 245,7 +21,5 9,6 %

Stručný pohled do historie RUD

Rozpočtové určení daní není statický systém. Podívejme se nyní, jak se způsob přerozdělování daní v čase měnil. Obce a kraje mají nejvyšší podíl na daních v historii ČR a nejvyšší podíl finanční samostatnosti.

Tab. 2. Vývoj podílů obcí na sdílených daních podle zákona o RUD
Sazby DPH 5 %, 19 % 2008–9: 9 %, 19 %
2010–11: 10 %, 20 %
14 % a 20 % 2013–14: 15 %,21 %
2015: 10 %, 15 %, 21 %
10 %, 15 %, 21 %
Sdílená daň do r. 2007 2008–2011 2012 2013–2015 2016 2017 2018–2020 od r. 2021
DPH 20,59 % 21,40 % 19,93 % 20,83 % 20,83 % 21,40 % 23,58 % 25,84 %
DPFO (z přiznání) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 25,84 %
DPFO (záv. činnost) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 22,87 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 25,84 %
DPFO (vybíraná srážkou) 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 25,00 %
DPPO 20,59 % 21,40 % 21,40 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 23,58 % 25,84 %
DPFO záv. činnost (podle počtu zaměstnanců) 1,50 % 1,50 % 1,50 % 1,50 % 1,50 % 1,50 % 1,50 % 1,50 %
DPFO z přiznání (podle bydliště fyzické osoby) 30,00 % 30,00 % 30,00 % 30,00 % 30,00 % - - -

Během posledních cca 15 let byly dosaženy některé pozitivní změny zákona o RUD ve vztahu k obcím. Byl zejména odstraněn propočet vycházející ze 14 velikostních kategorií počtu obyvatel, který způsoboval, že daňové příjmy obce se při přechodu z jedné velikostní kategorie do druhé razantně skokově změnil. Tento ne úplně šťastný systém vznikl díky přání tehdejší vlády. MF již tehdy opakovaně poukazovalo na to, že takový systém bude škodlivý a nebude fungovat jako motivace na slučování obcí, což byl politický záměr tehdejší podoby RUD.

Postupně se zcela odstranila „nemotivační motivace“, tj. 30 % podíl obce na DPFO z přiznání podle místa trvalého bydliště osoby podávající daňové přiznání.[1] Ukázalo se navíc, že místo registrace bydliště podnikatele nemusí souviset s místem podnikání. Navíc se v tomto případě jednalo se o problematicky předvídatelnou část daňových příjmů obcí s vysokou volatilitou. Do režimu této daně spadaly i negativní efekty vyplývající z podaných daňových přiznání osobami, které nejsou podnikateli, a které si nárokovaly různé daňové úlevy.

Dále došlo k zavedení nových kritérií do systému RUD, čímž se vyladil mechanismus rozdělování daní o nové aspekty. Jednalo se o vazbu daňových příjmů obcí na ukazatele -rozloha obce, počet obyvatel obce, a počet dětí a žáků školských zařízení zřizovaných obcí. Přitom se každá změna RUD odehrávala na vrub státního rozpočtu. Postupně tak vzrostly podíly obcí na sdílených daních o čtvrtinu, z 20,59 % na 25,84 %.

Ukázalo se, že pro obce i stát je výhodnější financovat obce přímo (daňovými příjmy) než prostřednictvím dotací, což potvrdil např. ukazatel počtu dětí, kdy peníze na provoz budov a dalšího majetku zajišťují obce z RUD. Systém převodu dotací do RUD je správná cesta a mělo by se proto uvažovat o přesunu některých, zejména pravidelných dotací provozního charakteru do RUD, a to zejména těch, které jsou určeny na financování činností zajišťovaných v samostatné působnosti.

Je systém RUD solidární a spravedlivý?

Na úvod je nutné říct, že definice spravedlnosti je velice záludná, o to víc v podmínkách ČR, kdy máme na necelých 11 mil. obyvatel 6254 obcí, přičemž mediánová hodnota činí pouhých 433 obyvatel. Je tedy zřejmé, že lze jen těžko vyhovět požadavkům jak těch nejmenších obcí, tak těch středně velkých, krajských měst nebo hlavního města Prahy. Cílem RUD je tak spíš než zajištění spravedlnosti, stanovení objektivních podmínek, podle nichž se přerozdělují sdílené daně mezi jednotlivé obce. Kromě toho je dalším hlavním aspektem stávajícího systému jeho stabilita a predikovatelnost. Obce tak vědí, s jakými příjmy mohou přibližně počítat a tomu mohou přizpůsobit své cíle a rozhodování. Znají tak své reálné možnosti.

Lze rovněž říct, že RUD nediskriminuje a je solidární vůči menším obcím, byť tyto zajišťují mnohem menší rozsah veřejných služeb, protože propočet vychází z objektivních kritérií (viz výše). Určitou anomálií tak zůstává specifické vymezení 4 největších měst – Plzně, Ostravy, Brna a hl. m. Prahy, které před vznikem RUD vykonávaly roli okresů. Byť rozsah činností a služeb zajišťovaných těmito městy (vyjma Prahy) je identický jako u ostatních krajských měst či měst a obcí, které plní funkci regionálního centra, mají „historicky“ v systému RUD zvýhodněné postavení.

Na druhou stranu, určitá progrese v konstrukci výpočtu podle velikosti obce je nutná z důvodu funkce měst jako center veřejných služeb i pro nerezidenty z okolních obcí. K tomuto slouží stanovení velikostních kategorií obcí a koeficienty postupných přechodů. Lze tedy uzavřít, že z tohoto pohledu je RUD spravedlivé, byť lze polemizovat s přiměřeností této progrese. Zejména krajská města jsou sice z hlediska výkonu přenesené působnosti standardními obcemi s rozšířenou působností, nicméně jsou zároveň regionálními centry a poskytují v daném kraji rozsáhlejší spektrum veřejných služeb. Proto je namístě tuto oblast podrobit analýze a případně zvážit jejich specifické postavení v systému RUD, která tam v dnešní době, s výjimkou Prahy, Brna, Ostravy a Plzně, chybí.

Kombinace výše uvedených faktorů tak vytváří relativně vyvážený sytém, a to přesto, že jej kritizují jak ty nejmenší obce, tak i krajská města, ale i Praha. Přesto, i v tomto systému se najdou prvky, které jej deformují a způsobují extrémní rozdíly v daňových příjmech.

Problém způsobuje zejména způsob přerozdělování výnosu daně z tzv. technických hazardních her. 65 % z výnosu z technických hazardních her (tj. z „automatů“), náleží konkrétním obcím, ve kterých je technická hra povolena. A jelikož se za technickou hru považují i „automaty“ provozované prostřednictvím internetu, získávají tyto obce mnohonásobně víc prostředků než by jim jen podle na jejich území povolených „beden“ náleželo. Výsledkem je, že 99 % obcí nemá z této sdílené daně skoro nic, zatímco zhruba desítka obcí získává z RUD mnohem víc, než je celorepublikový průměr (v extrémním případě obce Chvalovice i 140× víc). Pokud by se výnos této daně přerozděloval standardním systémem podle zákona o RUD, profitovalo by z této změny 99 % obcí a systém sdílení daní by byl „spravedlivější“.

Graf 1. Výnosy vybraných obcí z daně z hazardu a z technických her
Graf 1. Výnosy vybraných obcí z daně z hazardu a z technických her

Poznámky

  1. Osoby podávající daňová přiznání k DPFO, tj. osoby samostatně výdělečně činné a zaměstnanci, kteří nepodepsali prohlášení k dani u svého zaměstnavatele.

Ing. Miroslav Matej, Ph.D., ředitel odboru financování územních rozpočtů MF ČR

Seriál Rozpočtové určení daní a potenciál místní ekonomiky

  1. Rozpočtové určení daní a potenciál místní ekonomiky I., 19. 4. 2022 (právě čtete)
  2. Rozpočtové určení daní a potenciál místní ekonomiky II., 21. 4. 2022