Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace

Vyřizování žádosti o informace 13.

10. 11. 2022 OF 2–3/2022 Legislativa

Obce se při poskytování informací nemusí setkávat pouze se žádostmi o poskytnutí autorských děl, obchodních tajemství nebo osobních údajů. Tyto nejčastější oblasti zájmu veřejnosti doplňují např. žádosti o poskytnutí vnitřních informací, informací, které vznikly při přípravě rozhodnutí nebo předaných třetí osobu bez použití veřejných prostředků. I pro vyřízení těchto žádostí existují pravidla, která musí být dodržena.

Radka Hasil Edelmannová
Radka Hasil Edelmannová
Václav Těžký
Václav Těžký

Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“) upravuje další důvody pro odmítnutí žádosti o informace převážně ve svém § 11.

Dvě skupiny důvodů

Tyto důvody lze rozdělit na dvě skupiny:

  • První tvoří ty, které jsou upraveny v odst. 1 tohoto ustanovení a které tvoří tzv. fakultativní důvody pro odmítnutí žádosti.
  • Ve zbylé části § 11 informačního zákona se pak jedná o tzv. obligatorní důvody pro odmítnutí žádosti o informace.

Rozdíl v těchto dvou skupinách důvodů pro odmítnutí žádosti nespočívá ani tak v tom, že pro využití první skupiny se obec rozhodnout může, zatímco pro využití té druhé, obligatorní, musí. Základní rozdíl spočívá v míře odůvodnění. U první – fakultativní (záměrně nepíšeme „dobrovolné“) skupiny musí obec při využití těchto důvodů navíc uvést, jaký legitimní zájem vede obec k tomu, že daný důvod aplikuje. Obec tak musí nad rámec běžného odůvodnění žádosti uvést, zda je omezení práva na informace skutečně nezbytné a zda tedy existuje legitimní zájem na omezení práva na informace. Při pohledu na test proporcionality, kterému jsme se věnovali v jednom z předchozích článků, je na první pohled vidět jistá podobnost tohoto testu s odůvodněním legitimního zájmu. Konkrétní projev si přiblížíme v částech věnovaných konkrétním důvodům.

Informace týkající se vnitřních pokynů a personálních předpisů

První fakultativní důvod, který je upraven v § 11 odst. 1 písm. a) informačního zákona, lze využít pouze v situacích, kdy jsou požadovány typové vnitřní informace.

Pokud bude obec uvažovat o aplikaci tohoto zákonného důvodu, lze doporučit zabývat se nejprve vnitřní povahou těchto informací, neboť pokud se někde chybuje, je to převážně u nesprávného posouzení vnitřní povahy požadované informace.

Podle judikatury nejde při posouzení vnitřní povahy informace ani tak o to, zda je informace zveřejněná či nikoliv, což bývají prvotní úvahy povinných subjektů při snaze aplikovat toto ustanovení.

Při posouzení informace jako „vnitřní“ je nutné hodnotit to, zda tato informace má či nemá účinky pouze dovnitř obce, tj. vůči zaměstnancům obce a zvoleným politikům. Jakmile má požadovaná informace dopad na veřejnost (např. občany obce, účastníky řízení, smluvní partnery nebo politické představitele jiných obcí), nemůže být označena jako vnitřní.

Pokud má dopad na veřejnost pouze část požadované informace, uplatní se § 12 informačního zákona, podle kterého může být právo na informace omezeno v nezbytně nutném rozsahu. Obec by v takovém případě mohla uvažovat o odmítnutí žádosti z výše uvedeného důvodu pouze ve vztahu k části, která má účinky dovnitř.

Druhou část, která má účinky vůči veřejnosti, posoudí samostatně (např. zda pro její neposkytnutí není dán jiný zákonný důvod, a pokud ne, tuto informace poskytne).

Jakmile má obec vyjasněno, že se v případě požadovaných informací jedná ryze o vnitřní informace, musí mít postaveno na jisto, že se současně jedná o pokyn nebo personální předpis. Asi každý se s těmito pojmy setkal, ale již méně je umí vysvětlit.

Vnitřním pokynem může být příkaz zaměstnanci obce k určitému řešení konkrétní situace. Personálním předpisem pak pracovní řád vydávaný zaměstnavatelem, který má tedy obecnější charakter.

V této souvislosti lze zmínit, že vnitřní pokyn může mít podobu vnitřního předpisu. Do této kategorie tak mohou patřit pokyny a předpisy týkající se povinností řádně uschovat spisy při opuštění pracoviště, pravidla pro čerpání prostředků z fondu sociálních a kulturních potřeb, ostrahy objektu nebo dodržovat bezpečnostní pravidla práce na počítači, a to i když nebudou vydány ve formalizované podobě.

Informační zákon totiž nezužuje rozsah jen na vnitřní pokyny a personální předpisy. Jednat se bude o všechny informace, které se vztahují k vnitřním pokynům a personálním předpisům. Ke zmíněným pokynům tak bude možné přiřadit nejen psaný text, ale i jejich vizuální podobu v podobě obrázku nebo další související informace.

Naopak povahu interní nebudou mít např. pravidla pro poskytování dotací, pravidla pro vyřizování petic a stížností nebo [minimálně v části týkající se organizační struktury, a to s ohledem na povinnost tyto informace zveřejňovat, která je stanovena v § 5 odst. 1 písm. b) informačního zákona] organizační řád, ve kterém budou rozděleny pravomoci v rámci úřadu.

Pokud jde o legitimní důvod pro neposkytnutí informací týkajících se vnitřních pokynů a personálních předpisů, půjde např. o zájem na ochranu majetku obce u pravidel pro ostrahu majetku obce.

Nová informace, která vznikla při přípravě rozhodnutí

Druhým fakultativním důvodem, který je upraven v § 11 dost. 1 písm. b) informačního zákona, je možnost odmítnout žádost na poskytnutí informace, která vznikla při přípravě rozhodnutí. Zjednodušeně řečeno hovoříme o podkladových informacích.

Základní podmínkou je, aby výsledkem procesu, pro který jsou získávány či zpracovávány nové informace, bylo rozhodnutí. Informační zákon, jak potvrdila judikatura, nemá pod pojmem rozhodnutí na mysli pouze rozhodnutí vydané ve správním nebo daňovém řízení (u obcí se daňové řízení vede především v oblasti správy místních poplatků nebo u porušení rozpočtové kázně ve vztahu k dotacím). Pod rozhodnutí spadá např. i rozhodnutí o prodeji nemovitého majetku obce nebo zřízení komise rady obce. Půjde tedy o jakékoliv rozhodnutí.

Druhou podmínku naplní informace, které vznikly při přípravě takového rozhodnutí. Jedná se tedy o nové informace, které obec získá před samotným rozhodnutím a které byly získány za účelem rozhodnutí. Je přitom lhostejné, zda nakonec budou pro výsledné rozhodnutí využity či nikoliv.

Naopak do této kategorie informací nebudou spadat ty informace, resp. podklady, kterými obec disponovala předtím, než započala přípravu na rozhodnutí. V takovém případě totiž nepůjde o nové informace, ale o využití již existujících informací.

Ve vztahu k nové informaci pak nerozhoduje, zda tuto informaci vytvořila sama obec nebo jí získala od třetí osoby (zde může jít např. o projektovou dokumentaci, žádost občana nebo stížnost). Splnění druhé podmínky by měly obce v rozhodnutí o odmítnutí žádosti vždy řádně odůvodnit a prokázat.

Třetí podmínku definuje časovým hlediskem. Ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) informačního zákona totiž lze využít pouze do doby, než bude rozhodnuto. V praxi se samozřejmě může stát, že se proces rozhodování bude opakovat, neboť bude materiál zpracovaný pro zastupitelstvo obce vrácen zpět zpracovateli k doplnění nebo jiné revizi. V takovém případě máme za to, že příprava nebyla zakončena rozhodnutím. Opačný závěr bychom však učinili, pokud by byl proces zakončen zamítavým rozhodnutím (např. nevyhovění žádosti občana nebo neschválení realizace stavby). Přesto, že by bylo vůlí předkladatele pokusit se předložit svůj návrh znovu, byla příprava ukončena rozhodnutím. Tento důvod tak nebude možné k již vytvořeným informacím využít.

Pokud jde o legitimní zájem, tento může vyplývat již ze samotné podstaty tohoto důvodu. Je jím zájem na neovlivnění výsledného rozhodnutí, a tedy naplnění požadavku nezávislého a nestranného rozhodování.

Informace předána třetí osobou bez použití veřejných prostředků

Prvním obligatorním důvodem, kterému se budeme věnovat, je neposkytnutí informace, která byla předána třetí osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá, pokud s tímto neposkytla souhlas.

Pokud jde o poslední uvedenou větu týkající se souhlasu dotčené osoby, pak tato je z dnešního pohledu judikatury na postavení žádostí o informace dotčených osob samozřejmostí. Resp., povinný subjekt musí dotčenou osobu vždy oslovit, lhostejno zda jde o nyní popisované informace nebo o jinou žádost. Pokud dotčená osoba poskytne souhlas s poskytnutím informací, které se jí týkají (v tomto případě s těmi, které předala povinnému subjektu), nemusí se obec dále zabývat naplněním podmínek pro odmítnutí žádosti a požadované informace poskytne.

Pokud obec souhlas nezíská, musí se zabývat tím, zda byla informace předána třetí osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá. To, že se bude jednat o třetí osobu, bude zřejmé z toho, že tato informace bude předána osobou odlišnou od obce, resp. jejich zaměstnanců a politických představitelů. V případě těchto osob pak půjde o informaci předanou mimo rámec činnosti, kterou tyto osoby vykonávají pro obec, ať už v pozici zaměstnance nebo voleného funkcionáře. Větší problémy bude činit rozpoznání toho, zda třetí osoba měla povinnost předat informaci obci nebo ne. V rámci tohoto zkoumání bude obec hodnotit naplnění dvou podmínek:

  • informace musí vzniknout bez použití veřejných prostředků a
  • nesmí existovat zákonná povinnost pro předání této informace obci.

První podmínku naplní informace, které vznikly v důsledku poskytnutých veřejných prostředků. Jakmile třetí osoba použila veřejné prostředky na vznik informace, nebude možné hovořit o tom, že informace vznikla bez jejich vynaložení. Pokud např. obec zaplatí třetí osobě, aby opatřila určitou informaci, a tuto informaci předá obci jiná osoba, pak je zřejmé, že informace byla předána sice jinou (třetí) osobou, avšak na základě použitých veřejných prostředků. V tomto případě tedy nebude první podmínka naplněna.

Na první pohled složitější bude hledání odpovědi na naplnění druhé podmínky týkající se absence zákonné povinnosti. V praxi vznikaly pochybnosti o tom, zda musí být taková povinnost výslovná, nebo existují i jiné případy, u kterých bude druhá podmínka splněna. Z judikatury lze vyčíst, že třetí osoba má zákonnou povinnost v případě, kdy je jí uložena povinnost předložit listinu rozhodnutím na základě zákona. Opačný případ nastane u rozhodnutí, které uloží na základě zákona doložit (tj. nikoliv předložit) skutečnosti. Je tomu tak z toho důvodu, že doložit skutečnosti lze i jinak než předložením konkrétních listin.

V této souvislosti lze zmínit ne zcela jednotný pohled judikatury na informace, kterými třetí osoba zahajuje nějaký postup obce, kdy půjde např. o žádosti na koupi nemovité věci, nájem nebo pacht obecního majetku. Přesto, že se soudy spíše kloní k tomu, že tyto informace (žádosti) nejsou třetí osoby povinny podat na základě zákona, dovodily u nich souhlas třetí osoby s jejich poskytnutím.

Protože se jedná o obligatorní důvod pro odmítnutí žádosti, nebude muset obec odůvodňovat legitimní zájem na omezení práva na informace. Na druhou stranu bude povinna provést test proporcionality, který fakticky, jak jsme uvedli již na začátku tohoto článku, obsahuje i odůvodnění legitimního zájmu na omezení práva na informace.

Závěrem

Informační zákon stanoví mnoho důvodů pro odmítnutí žádosti o informace. Některé mohou obce využívat častěji, jiné jsou méně obvyklé. Pro všechny důvody však platí pravidla, která je nutné dodržovat, aby nedošlo k opakování procesu vyřizování žádosti v případě, kdy bude uplatněn opravný prostředek ve formě odvolání.

Právě drobné rozdíly v aplikaci jednotlivých důvodů pro odmítnutí vedou k chybám při jejich uplatňování v praxi. Lze jen doporučit, aby si obce vytvořily jednoduchou strukturu náležitostí odůvodnění u důvodu, který chtějí použít, a držely se jí. Pak by nemělo docházet k chybám.

Mgr. Václav Těžký, Mgr. Radka Hasil Edelmannová, Krajský úřad Moravskoslezského kraje

Seriál Vyřizování žádosti o informace
  1. Prvotní posouzení došlé žádosti o informace, 19. 5. 2020
  2. Co je to vlastně ta informace?, 15. 9. 2020
  3. Identifikace požadované informace, 2. 11. 2020
  4. Dotčené osoby a jejich postavení při vyřizování žádosti o informace, 10. 11. 2020
  5. Sazebník úhrad jako základní předpoklad pro uplatnění úhrady nákladů, 11. 2. 2021
  6. Mimořádně rozsáhlé vyhledání informací a požadavek úhrady nákladů, 1. 6. 2021
  7. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti, 29. 9. 2021
  8. Otázka poskytování platů a odměn zaměstnanců povinného subjektu, 4. 10. 2021
  9. Osobní údaje – poskytnout nebo ne?, 7. 12. 2021
  10. Obchodní tajemství – poskytnout nebo ne?, 17. 2. 2022
  11. Autorské právo – poskytnout nebo ne?, 1. 6. 2022
  12. Obec jako ochránce informací o majetkových poměrech (nejen) svých občanů, 2. 11. 2022
  13. Další důvody pro odmítnutí žádosti o informace, 10. 11. 2022 (právě čtete)