V loňském roce byla schválena novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, která byla publikována jako zákon č. 377/2007 Sb. s účinností od 1. ledna 2008. Od počátku budila velký zájem veřejnosti a její schvalování provázely debaty ohledně nastavení přerozdělování sdílených daní pro obce.

Do diskuse se zapojili jak zástupci obecních samospráv, tak členové Parlamentu České republiky, ale také odborníci, kteří se financováním územních samosprávných celků v České republice zabývají. Ve svém příspěvku bych se chtěl zastavit nad problematikou zahrnutí nového (na první pohled nepodstatného) kritéria výměry katastrálních území obce pro přerozdělení stanovené části sdílených daní, tedy daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických osob a daně z příjmů právnických osob. Podle dosavadních analýz bude právě toto kritérium tím, které bude velmi pravděpodobně kritizováno.

Změny zákona

Nejprve však chci alespoň stručně připomenout, jaké celkové změny přinesla zmíněná novela zákona o rozpočtovém určení daní od 1. ledna 2008. Zákon o rozpočtovém určení daní v České republice, na rozdíl od právní úpravy jiných států, obsahuje dvě hlavní části ve vztahu k územním samosprávám:

1. Stanoví, výnos kterých daní plyne územním samosprávným celkům zcela (tzv. svěřené daně), a dále určuje procentuelní podíl na výnosu těch daní, jejichž inkaso je rozděleno mezi více veřejných rozpočtů (sdílené daně).
2. Stanoví, jakým způsobem se daňové příjmy určené pro územní samosprávné celky dále přerozdělují mezi konkrétní obce a konkrétní kraje. Pro tento účel definuje kritéria, podle kterých se provádí výpočet konkrétního podílu.

Zákon o rozpočtovém určení daní je typickým politickým zákonem, který definuje především hospodářskou a finanční nezávislost územních samosprávných celků na státu, který se vzdává inkasa z některých daní (resp. části inkasa), aby tak vytvořil finanční autonomii územích samospráv na státu. Je plně na rozhodnutí státu, výnos kterých daní bude plynout do územních rozpočtů, obdobně je čistě v jeho působnosti, jak dále tyto zdroje přerozdělí. Je třeba poznamenat, že k finanční autonomii územních samospráv jsme se jako Česká republika také zavázali přistoupením k Evropské chartě místní samosprávy, která byla publikována jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Podle článku 9 této Charty mají místní společenství v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních společenství jsou podle Charty úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákony.

Kritika zákona před novelizací

Verze zákona o rozpočtovém určení daní, která byla účinná do 31. prosince loňského roku byla kritizována z několika důvodů:

• vysoká váha koeficientů velikostních kategorií při přerozdělování celkových daňových příjmů obcí,
• velký rozdíl v koeficientech velikostních kategorií mezi největšími a největšími obcemi,
• skokové přechody mezi velikostními kategoriemi, což v praxi znamenalo, že pokud obec dosáhla hraničního počtu obyvatel a přešla do kategorie s vyšším koeficientem, skokově jí v některých případech vzrostly příjmy ze sdílených daní. V opačném případě se jí tyto příjmy skokově snížily. Nejmarkantnější rozdíly byly při přechodu rozhraní 100, 10 000 a 100 000 obyvatel.

Účelem tohoto článku není hodnocení dřívějšího způsobu přerozdělení sdílených daní, jeho spravedlivosti a racionality z hlediska státu. Pouze zdůrazním, že ve svém nálezu spisové značky Pl ÚS 50/06 Ústavní soud konstatoval, že nižší koeficienty pro malé obce nejsou nijak diskriminační, protože situace a postavení obce příkladně do 100 obyvatel není srovnatelná s obcí mezi 10 001 a 20 000 obyvateli. Podle jeho názoru šlo o nestejné zacházení s nestejnými situacemi.

Nelze tedy připustit, že změna zákona o rozpočtovém určení daní byla vyvolána pouze uvedenou kritikou, protože ta doprovázela se stejnými argumenty zákon od počátku jeho existence. Nutnost úpravy byla vyvolána hlavně přijetím zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, který výrazně zasáhl do sazeb daní, a to také těch, na jejichž výnosu se podílí obce (DPH, DPPO, DPFO). Očekávaný pokles inkasa daní pro územní samosprávné celky, zejména pro obce, vedl k intenzivnějšímu tlaku na úpravu zákona. Vzhledem k celospolečenské situaci a politickému konsensu došlo k poměrně zásadní úpravě zákona též v té jeho části, která se týkala způsobu výpočtu konkrétních podílů jednotlivých obcí.

Konkrétní úpravy zákona

Zopakujme si, v čem spočívají změny účinné od 1. ledna letošního roku.

1. Došlo k doplnění kritérií pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daní o nová kritéria celkové výměry obce a tzv. prostého počtu obyvatel, přičemž každé z nich má stanovenou váhu 3 %
2. Stávající kritérium přepočteného počtu obyvatel bylo modifikováno, byly upraveny koeficienty velikostních kategorií na tzv. koeficienty postupných přechodů (progresivně klouzavý systém),
3. Bylo schváleno zvýšení podílu obcí na sdílených daních z 20,59 % na 21,04 % od roku 2008 jako kompenzace dopadů změny systému přerozdělení sdílených daní pro obce.

Přestože jde o novelu, která měla odstranit některé nesrovnalosti, zavedením kritéria výměry katastrálních území obce pro určení jejího podílu na sdílených daních lze očekávat další diskuse o opodstatněnosti tohoto kritéria. Podle výměry katastrálních území obce se přerozdělují pouhá 3 % inkasa sdílených daní. Na první pohled jde o zanedbatelnou váhu, která při prvním pohledu nezpůsobí žádné výkyvy v příjmech. Opak je ovšem pravdou.

V uvedené tabulce dokladuji oficiální odhad Ministerstva financí pro obce, které na zahrnutí tohoto kritéria mají v roce 2008 nejvíce získat. Největší přínos má takto nastavené kritérium pro obce s větší výměrou katastrálních území a zároveň malým počtem obyvatel (zejména do 300 obyvatel), kterým daňové příjmy z roku na rok vzrostly mnohdy několikanásobně. Už s odkazem na níže uvedené údaje si dovolím stručnou úvahu nad tím, zda-li toto kritérium skutečně vystihuje potřeby obcí a je pro přerozdělení spravedlivé.

Tabulka: Největší očekávané nárůsty daňových příjmů pro obce v roce 2008

Výměra katastru jako kritérium

Podíváme-li se do historie, s pojmem katastru se poprvé setkáváme v polovině 17. století, kdy byla nařízena evidence pozemků držených poddanými, resp. všech poddanských usedlostí, z nichž se platily berně (daně). Takto vznikaly katastry, tedy soupisy pozemků a poddaných k berním účelům. V době osvícenských reforem nechal v letech 1784 až 1788 Josef I. vypracovat nový katastr, v němž byla sepsána všechna půda bez rozdílu v rámci nových územních jednotek, které byly nazvány katastrální obce. Právě v této době můžeme hledat základ dnešních katastrálních území.

Proč se zmiňujeme o historii katastrálních území? Jejich vznik je spojen se zdaněním majetku, tedy nikoliv s opačným jevem, tedy přerozdělením inkasa daní. Přestože došlo vzhledem k dalšímu historickému vývoji k určitým změnám v ohraničení těchto území, nelze katastrální území považovat za kritérium zcela objektivní, které by odráželo skutečné potřeby obcí.

Území obce je podle současné právní úpravy definováno zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů v § 18, podle kterého je každá část území České republiky součástí území některé obce, není-li stanoveno jinak. Obec má jedno nebo více katastrálních území. Takto zákon stanoví jeden ze znaků samosprávy obcí, a to její územní základ. Samotný pojem katastrální území je upraven v zákoně č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podle § 27 písm. h) katastrálního zákona se katastrálním územím rozumí technická jednotka, kterou tvoří místopisně uzavřený a v katastru společně evidovaný soubor nemovitostí.

Zastavěné území

Na první pohled se může jevit, že kritérium výměry katastrálních území obce může být jedním z těch, která reflektují výdajové potřeby obcí v závislosti na velikosti jejich území. Praxe však ukazuje, že výdaje obcí jsou determinovány především výměrou zastavěného území obce, kde obec nejvíce investuje do údržby místních komunikací, technické infrastruktury, nemovitostí a dalších záležitostí. Intravilán se liší obec od obce a lze konstatovat, že dvě stejně velké obce co do počtu obyvatel, mají naprosto odlišně rozlehlé zastavěné území.

Proto lze do budoucna považovat za rozumné, aby při další změně zákona o rozpočtovém určení daní se toto kritérium nezařazovalo pro přerozdělování sdílených daní. Výměra katastrálních území obce totiž může v některých případech, které jsou ostatně uvedeny v tabulce, vést k neodůvodněnému zvýhodnění jedněch nad druhými. Výměra intravilánu mnohem více vystihuje nutnost výdajů každé obce. K tomuto názoru se připojují mnozí zástupci obecních samospráv.

Závěr

V současné době, po změně zákona o rozpočtovém určení daní, se schází na Ministerstvu financí pracovní skupina pro vznik zcela nového zákona, který by nahradil ten stávající. Bylo zadáno zpracování materiálu s názvem "Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků", která by měla vnést obsahovat kritické zhodnocení nynějších kritérií pro přerozdělení sdílených daní. Předpokládám, že i popsané kritérium výměry katastrálních území obce bude této kritice dostatečně podrobeno a napříště bude nahrazeno jiným, které bude více vystihovat výdajové potřeby obcí.

Použitá literatura

1. Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P.: Zákon o obcích (Obecní zřízení) Komentář, Praha: Linde, 2005, 448 s., ISBN 80-7201-525-7
2. Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, Brno: Masarykova univerzita, 2003, 224 s., ISBN 80-210-2763-0
3. Vaněček, V.: Dějiny státu a práva v Československu do roku 1945, Praha: Orbis, 1976, ISBN 104-21-851
4. Malý, K. a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde, 1999, 572 s., ISBN 80-7201-167-7