Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu I.
Stejně jako předchozí právní úprava, i nový správní řád upravuje určité základní a obecné principy, které prostupují celým zákonem a vztahují se na všechny činnosti správních orgánů, na které správní řád dopadá. Předchozí správní řád se vztahoval jen na tzv. formální správní řízení, a to ještě jen v oblasti státní správy a obsahoval základní procesní zásady.
Kromě toho se tato základní pravidla řízení vztahovala jen na vydávání správních úkonů nemajících povahu správních rozhodnutí podle § 46, a to jen "přiměřeně".
Základní zásady činnosti správních orgánů podle nového správního řádu (§ 2 až 8 zákona č. 500/2004 Sb.) se díky mnohem širší věcné působnosti nového správního řádu (podrobněji viz Nový správní řád -- rozsah působnosti z hlediska orgánů územní samosprávy) vztahují nejen na klasické správní řízení, ale -- a to nejen "přiměřeně", ale v plném rozsahu -- na veškerou činnost (působnost) orgánů veřejné správy, na kterou se nový správní řád vztahuje, tedy i na vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté, na veřejnoprávní smlouvy podle části páté, na vydávání opatření obecné povahy podle části šesté a rovněž na vyřizování stížností (§ 175).
Promítání zásad v zákoně
Základní zásady činnosti správních orgánů obsažené v novém správním řádu se částečně kryjí se základními pravidly správního řízení, které obsahovala předchozí právní úprava. V novém zákoně však obsahují i principy obecné úpravě správního řízení dosud ne zcela známé, resp. formulují některé dosavadní zásady odlišně. Od stávající úpravy "základních pravidel správního řízení" se liší nejen co do rozsahu svého použití na postupy správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, ale i z hlediska samotného obsahu jednotlivých zásad.
K ideovým zdrojům patřily při koncipování základních zásad činnosti správních orgánů vedle Ústavy a Listiny základních práv a svobod zejména některé dokumenty mezinárodního, resp. evropského práva, a to především Úmluva Rady Evropy o ochraně lidských práv a základních svobod a některá doporučení Výboru ministrů Rady Evropy týkající se tzv. evropského správního práva.
Základní zásady činnosti správních orgánů se promítají do řady ustanovení správního řádu, např. zásada ochrany dobré víry podle § 2 odst. 3 má svůj odraz v § 94 odst. 4 a 5 a v § 100 odst. 5, poučovací povinnost správního orgánu se výslovně zdůrazňuje např. v § 23 odst. 5, § 24 odst. 3, § 38 odst. 6 atp.
Vedle základních zásad obsažených v ustanoveních § 2 až 8 obsahuje správní řád ještě další obecné procesní zásady, které vyplývají z některých dalších ustanoveních zákona. Mezi ně patří zejména zásada písemnosti správního řízení (§ 15 odst. 1), zásada neveřejnosti správního řízení (zejména § 49 a 15 odst. 3), zásada oficiality (§ 46) a dispoziční zásada (§ 44). Dále zásada dvoustupňovosti správního řízení (§ 81 odst. 1), zásada jednotnosti řízení (§ 36 odst. 1) a zásada koncentrace řízení (zejména § 82 odst. 4), zásada vyšetřovací (zejména § 50 odst. 2 a 3) a zásada projednací (§ 141 odst. 4 a 142 odst. 3) nebo zásada volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4).
Zásada zákonnosti
Ustanovení § 2 odst. 1 obsahuje klasickou zásadu zákonnosti, resp. právnosti, výkonu veřejné správy. Pro správní orgány obecně platí, že jsou ve své činnosti vázány celým právním řádem, tzn. všemi právními předpisy, které jsou součástí právního řádu, počínaje ústavními zákony a konče právními předpisy územních samosprávných celků.
Podle dikce § 2 odst. 1 postupují správní orgány v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, tedy s právními předpisy podzákonnými, jimž jsou nařízení vlády (čl. 78 Ústavy), právní předpisy ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy (čl. 79 odst. 3). To jsou vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ale také právní předpisy vydávané správními úřady s územní působností a předpisy orgánů samosprávy vydávané v přenesené působnosti a obecně závazné vyhlášky zastupitelstev.
Kromě toho jsou v ustanovení § 2 odst. 1 výslovně zmíněny též mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu.
Postavení mezinárodních smluv v právním řádu a jejich závaznost pro orgány veřejné moci i pro subjekty práva vyplývá z čl. 10 Ústavy ČR (euronovela Ústavy č. 395/2001 Sb.). Podle tohoto článku Ústavy platí jednak to, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu a dále to, že stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
Mezinárodní smlouvy
Tyto mezinárodní smlouvy mají za určitých podmínek přednost před zákonem, a to tehdy, pokud mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon. Článek 10 Ústavy se vztahuje na všechny orgány veřejné moci a subjekty práva a vyplývá z něj tedy obecná povinnost zejména orgánů veřejné moci aplikovat přednostně před zákonem mezinárodní smlouvu, dojdou-li k závěru, že "mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon".
Kolize právní úpravy obsažené v mezinárodní smlouvě a právní úpravy obsažené v zákoně, resp. podzákonném právním předpise, může spočívat např. v tom, že mezinárodní smlouva stanoví jiný, zpravidla širší rozsah práv náležejících fyzickým nebo právnickým osobám než jaký stanoví zákon, čímž "stanoví něco jiného než zákon".
Správní řád na rozdíl od mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu, nezmiňuje vůbec právní předpisy Evropských společenství, resp. Evropské unie (pojmem "právní předpisy" tu zjednodušeně rozumíme jak primární tak sekundární právo EU). Správnímu řádu, resp. jakémukoliv "běžnému" zákonu nepřísluší jakkoliv regulovat právní účinky působení práva ES/EU v právním řádu ČR. Smlouva o založení Evropského společenství, Smlouva o založení Evropského společenství a Smlouva o Evropské unii (obecně tedy primární právo ES/EU) a také právní akty přijaté na základě těchto smluv (obecně tedy sekundární právo ES/EU) se staly od 1. 5. 2004 součástí vnitrostátního práva na základě Smlouvy o přistoupení ČR k EU.
Zásada zákazu zneužití pravomoci
Zásada zákazu zneužití pravomoci, resp. zneužití správního uvážení, je obsažena v § 2 odst. 2 správního řádu. Správní orgány mohou podle tohoto ustanovení uplatňovat svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž jim byla zákonem svěřena, a v rozsahu, v jakém jim byla svěřena. Tato zásada v předchozím správním řádu upravena výslovně nebyla, vyplývá nicméně již ze zásady legality, tedy ze zásady vázanosti správních orgánů právním řádem. Jsou-li správní orgány obecně vázány právními předpisy, pak tato zásada samozřejmě musí platit i pro výkon, resp. způsob výkonu jejich pravomocí, tedy při používání právních prostředků, které slouží k výkonu působnosti.
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy platí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon a stejná zásada je obsažena rovněž v Listině základních práv a svobod. Obě ustanovení sice mluví výslovně jen o státní moci, je nicméně třeba je vztahovat na jakoukoliv veřejnou moc, která je vykonávána jak orgány státu tak orgány jiných nestátních vykonavatelů veřejné správy.
Správní orgány jsou při výkonu svých pravomocí vázány jak jejich zákonem stanoveným rozsahem, tak i jejich účelem (smyslem, cílem). Správní orgány si tedy především nemohou výkladem právních předpisů rozšiřovat své kompetence a jednat a rozhodovat ve věcech, které jim podle zákona nepříslušejí.
I v soudnictví platí (§ 78 odst. 1 soudního řádu správního), že soud zruší pro nezákonnost rozhodnutí, které bylo napadeno správní žalobou, i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
Zásada ochrany dobré víry a zásada proporcionality
Zásada ochrany či šetření dobré víry souvisí zejména s principem presumpce správnosti veřejnoprávních aktů. To znamená, že veřejnoprávní akt je pokládán za formálně i obsahově správný, tedy bezvadný, až do okamžiku, než je zákonem stanoveným způsobem shledáno, že tomu tak není (např. v rámci řízení o opravných prostředcích).
Práva nabytá v dobré víře vznikají zejména ze správních rozhodnutí. Podle § 67 odst. 1 správního řádu správní orgán rozhodnutím zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby v určité věci. Nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, a podle § 73 odst. 2 je pravomocné rozhodnutí závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány (zásada materiální právní moci). Ochrana práv nabytých v dobré víře z pravomocných správních rozhodnutí je proto ve správním řádu zdůrazňována zejména u mimořádných opravných prostředků, tedy takových opravných prostředků, jejichž předmětem jsou pravomocná rozhodnutí. To je zejména případ ustanovení § 94 odst. 4 a 5, které se týkají vedení přezkumného řízení. Zásada ochrany práv nabytých v dobré víře je zdůrazněna rovněž v ustanovení § 100 odst. 5 a v § 102 odst. 7.
Ochrana práv nabytých v dobré víře není vázána jen na pravomocná správní rozhodnutí, ale na veřejnoprávní akty obecně, tedy i na úkony správních orgánů prováděné podle části čtvrté správního řádu. Praktické je to zejména u osvědčovacích aktů, které autoritativním způsobem osvědčují existenci určitých skutečností (např. osvědčení o státním občanství).
Proporcionalita
Správní orgán může zasahovat do práv nabytých v dobré víře jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu (jde o tzv. zásadu proporcionality). Tato zásada tedy obsahuje podmínky a způsob, za nichž a jímž může správní orgán do těchto práv zasahovat. Např. při postupu podle ustanovení o mimořádných opravných prostředcích, jejichž předmětem jsou pravomocná rozhodnutí, která již někomu určitá práva de iure založila. Praktickým promítnutím této zásady je např. ustanovení § 99 nebo § 102 odst. 2, která upravují (možné) právní účinky rozhodnutí v přezkumném, resp. v obnoveném řízení.
Zásada ochrany práv nabytých v dobré víře nicméně neznamená jen ochranu práv nabytých de iure. V některých případech je nezbytné chránit dobrou víru dotčených osob jako takovou, tedy subjektivní přesvědčení o vzniku a existenci určitých práv vyplývajících z veřejnoprávního aktu, která nicméně de iure objektivně nevznikla. Může jít např. o situace, kdy je rozhodnutí v tzv. zdánlivé právní moci. Zpravidla tomu tak bývá v důsledku vadného postupu správního orgánu, který opomněl doručit správní rozhodnutí a není tedy splněna obecná podmínka pro nabytí právní moci a nemohla tedy de iure žádná práva vzniknout.
Zásada ochrany veřejného zájmu
Podle § 2 odst. 4 správní orgán dbá na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem. Zásada ochrany veřejného zájmu neznamená, že by správní orgány měly veřejný zájem samy definovat a rozhodovat o tom co je a co není veřejný zájem. Vzhledem k tomu, že správní orgány postupují v souladu se zákony a právními předpisy, pravomoc uplatňují jen k svěřeným účelům a ve svěřeném rozsahu (veřejná správa je činností podzákonnou, která spočívá zejména v aplikaci zákonů), není možné, aby správní orgán při výkonu své působnosti vytvářel nějaký úplně nový "veřejný zájem", který právní úprava vůbec nezná. Překročil by meze své kompetence a tím i zásadu legality, resp. zásadu zákazu zneužití pravomoci.
V případě odkazu na veřejný zájem v § 2 odst. 4, resp. některých dalších ustanoveních správního řádu (např. § 38 odst. 2, § 41 odst. 3, § 50 odst. 3 věta první, § 85 odst. 2, § 89 odst. 2, § 90 odst. 3, § 94 odst. 4 nebo § 100 odst. 3) nejde také o odkaz na jakýsi abstraktní veřejný zájem, ale jde vždy o konkrétní veřejné zájmy, které vyplývají z právní úpravy. Jakýsi univerzální, obecně platný a všem společný veřejný zájem ostatně ani neexistuje.
"Soulad přijatého řešení s veřejným zájmem" zahrnuje tedy proces hledání a nalézání jednotlivých veřejných zájmů, které jsou již vyjádřeny v právních předpisech. Zpravidla v úvodních ustanoveních právních předpisů deklarujících účel právní úpravy -- zájem na ochraně životního prostředí, zájem na ochraně veřejného zdraví atd.
Harmonizace zájmů
V řadě případů bude v konkrétním správním řízení stát několik veřejných zájmů proti sobě a nebude z povahy věci možné, aby přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Potom je na správním orgánu, který je příslušný danou věc rozhodnout, aby veřejné zájmy pokud možno harmonizoval, resp. rozhodl tak, aby žádný z dotčených veřejný zájmů nebyl na úkor ostatních popřen.
V samotném správním řádu s takovou možnou a velmi pravděpodobnou kolizí jednotlivých veřejných zájmů počítají a snaží se ji určitým způsobem regulovat a umožňovat tak obecně přijatelné řešení.