Strategie vlády v boji proti korupci

V lednu schválila vláda významný dokument, který je prvním krokem k plnění základních cílů deklarovaných v programovém prohlášení. Je to Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 (dále jen Strategie). Úvodem se mj. konstatuje, že rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží v oblasti veřejné správy. Nejvíce jsou korupcí zasaženy oblasti, kde se rozhoduje o veřejných financích, a tam, kde jsou poskytovány služby občanům.

Strategie proto obsahuje samostatné kapitoly, které se týkají veřejné správy a veřejných zakázek. Značná pozornost je věnována i orgánům činným v trestním řízení, zejména Policii ČR, ale také státním zastupitelstvím a soudům. Část opatření je směřována i do sféry moci zákonodárné. V každé části více než padesátistránkového dokumentu jsou navržená opatření členěna na legislativní a nelegislativní. V našem textu se budeme věnovat zejména opatřením v oblasti veřejné správy, která mají vztah k činnosti územní samosprávy.

Co je korupce

Korupce (lat. corrumpere – zmařit, zkazit, uplácet, podplácet) je pojem, který není zcela jednotně definován. Korupce znamená slíbení, nabídku nebo poskytnutí úplatku s cílem ovlivnit něčí jednání nebo rozhodnutí, anebo žádost o úplatek či jeho přijetí. Úplatek nemusí mít vždy pouze finanční podobu, může se jednat např. o poskytnutí informací, hmotných darů a jiných výhod, služeb, případně zvýhodňování známých a příbuzných apod. Úplatek může mít například formu nápadně výhodné smlouvy, kterou podnikatel uzavře s příbuzným úředníka (nepotismus), který má rozhodnout. Za formu korupce bývá též považován tzv. klientelismus (navazování známostí a vytváření vzájemně závislých vztahů). S korupcí úzce souvisí problematika střetu zájmů, který může být prvním indikátorem korupce. S korupcí je také často spojován pojem lobbing, což je sice legální prosazování zájmů, ale v některých případech se může v korupci rozvinout.

Korupce je transakce zpravidla mezi dvěma stranami. Jedna strana poptává odměnu za poskytnutí neoprávněné výhody druhé straně, která tuto odměnu nabízí. Korupce je tedy tím typem trestné činnosti, kdy všichni zúčastnění jsou pachateli a mají z této činnosti prospěch. Všechny zúčastněné osoby porušují zákon a zároveň jsou výsledky této činnosti uspokojovány jejich potřeby. Pokud zúčastněným tento systém vyhovuje a trestnou činnost neohlásí, je velice obtížné se do této struktury infiltrovat zvenčí. Přímým poškozeným v této situaci nebývá vlastně nikdo. Nicméně nepřímými poškozenými jsme my všichni, občané, daňoví poplatníci, kteří důsledky korupčního jednání pocítí na výši svých daní, na způsobu nekvalitně poskytovaných veřejných služeb nebo zvýšených cenách.

Tento celospolečenský problém nelze vyřešit několika návrhy nebo represivními opatřeními, jejichž přijetím korupce zmizí jako mávnutím kouzelného proutku. Řešení je věcí systematického odbourávání korupčních příležitostí a nulové tolerance ze strany veřejnosti ke korupčnímu chování a jednání. Výskyt korupce může ohrozit životaschopnost demokratických institucí a tržních ekonomik a zároveň bezpečnost státu. Proto je třeba proti korupci bojovat.

Důležité priority

Předkládaná Strategie vychází primárně z Programového prohlášení vlády, obsahuje však i řadu dalších úkolů či opatření, které vyplývají z potřeby odstranit nedostatky současné právní úpravy či dosavadní praxe, resp. z návrhů nestátních neziskových organizací. Všechna přijatá opatření v boji proti korupci jsou důležitá a potřebná, některá z nich jsou pro vládu prioritní a bude na ně kladen největší důraz. Jedná se o tato opatření (označení 1.–11. je pouze číslo pořadové):

1. Novela zákona o veřejných zakázkách
2. Přijetí zákona o úřednících zajišťující odpolitizování, profesionalizaci a stabilizaci veřejné správy
3. Zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů
4. Úprava podmínek pro nakládání s majetkem právnických osob zřizovaných státem nebo územními samosprávnými celky a společností s majetkovou účastí státu
5. Posílení kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k územním samosprávným celkům
6. Pokračování a dokončení elektronizace agend provozovaných v rámci veřejné správy
7. Zefektivnění systému svobodného přístupu k informacím
8. Posílení nezávislosti a odpovědnosti státního zastupitelství za výkon svěřené pravomoci
9. Předložení návrhu zákona o trestní odpovědnosti právnických osob
10. Posílení restitutivní funkce trestního řízení včetně odčerpání výnosů
11. Analýza whistleblowingu a ochrany oznamovatelů korupčního jednání

Strategie si klade za cíl postupným přijímáním jednotlivých opatření snižovat korupční příležitosti, a to jak prostřednictvím vyváženého poměru prevence a represe, tak i díky zprůhledňování příslušných procesů. Prioritní opatření jsou vybrána z celého strategického dokumentu, v následujícím textu se budeme podrobněji věnovat několika vybraným opatřením z oblasti veřejné správy, která mají vztah k územní samosprávě.

1. Nakládání s majetkem obcí a krajů

Gestorem zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů a pro posílení odpovědnosti za způsobenou škodu jsou ministerstva vnitra a spravedlnosti.

Termín je stanoven do 31. prosince 2011. Po projednání s Asociací krajů ČR, Svazem měst a obcí ČR a Sdružením místních samospráv se má předložit vládě návrh novel zákonů o obcích, o krajích a zákona o hlavním městě Praze s cílem snížit rizika korupčního prostředí – zejména zpřesnit podmínky pro právní úkony při nakládání s majetkem a finančními prostředky kraje nebo obce, vymáhání osobní odpovědnosti za špatné hospodaření a možnost ovlivnit hospodárné nakládání s majetkem obce nebo kraje. Očekává se zavedení aktivní žalobní legitimace např. formou státního zastupitelství ve veřejném zájmu k napadení nezákonných úkonů s veřejným majetkem.

Protikorupčním efektem bude transparentnější nakládání s majetkem územních samosprávných celků a uplatňování náhrad škody způsobené úředníky, včetně volených zástupců.

Východiskem pro toto opatření je mj. skutečnost, že není stanovena žádná přímá sankce za neplnění povinností při správě veřejného majetku. Kromě určených představitelů územního samosprávného celku nemá nikdo oprávnění namítat neplatnost právního úkonu učiněného územním samosprávným celkem nebo uplatnit nároky územního samosprávného celku vůči třetím osobám. Přitom aktivní občané obce, resp. členové zastupitelstva obce, často poukazují např. na to, že obec nevymáhá nároky vzniklé ze smluv, které uzavřela, a ty jsou pak promlčeny. Je proto potřebné najít mechanismus, na základě kterého by právem uplatnit nárok obce v případě její nečinnosti disponoval i jiný subjekt. Případná škoda, ať už zapříčiněná korupcí či neznalostí, tak může být vymáhána prostřednictvím kvalifikované a nezávislé státní instituce. Ta může čerpat i z podnětů občanů.

Úřady a zejména konkrétní úředníci, kteří vydávají rozhodnutí ve správních řízeních, za ně většinou fakticky nenesou žádnou odpovědnost. To vede k nízké motivaci úředních osob vyvarovat se nezákonných rozhodnutí (ať již motivovaných korupcí, klientelismem nebo jakkoli jinak).

Pokud jsou pochybení při výkonu veřejné moci zjevně následkem buď zcela zásadního odborného selhání nebo úmyslu, mělo by být jejich standardním důsledkem vymáhání náhrady způsobené škody po konkrétní odpovědné osobě, případně spojené s uložením sankce.

Možné legislativní změny

Současná právní úprava se jeví nedostatečnou a neschopnou veřejný majetek účinně bránit proti jeho úmyslnému zmenšování. Zároveň zcela selhává plnění povinnosti vymáhat škodu způsobenou územním samosprávným celkem. Z těchto důvodů je nutné obnovit široké diskuse nad možností legislativních změn, např.:

• zavedení institutu občanskoprávní žaloby např. formou státního zastupitelství ve veřejném zájmu umožňující napadení nezákonných úkonů s veřejným majetkem,
• v záměrech územních samosprávných celků disponovat nemovitým majetkem stanovit povinnost zveřejňovat i způsob rozhodování a metodu výběru zájemce,
• stanovit povinnost zveřejnění záměru nakládat s nemovitým majetkem nejen po určitou dobu, ale až do doby rozhodování příslušného orgánu,
• zvýšit odpovědnost jednotlivých osob podle výsledků kontrol provedených u územních samosprávných celků,
• zajistit vynutitelnost alespoň těch povinností (nebo sankcí za jejich porušení), jež by územnímu samosprávnému celku mohly způsobit škodu,
• zavést povinnost správních orgánů přesně evidovat a zveřejňovat počet jimi vydaných rozhodnutí, zrušených správními soudy, a z toho vyplývajících finančních nákladů,
• důsledně uplatňovat regresní náhrady vůči odpovědným úředním osobám v těchto případech.

2. Transparentní hlasování

Zavedení větší transparentnosti hlasování v orgánech územní samosprávy ve věcech nakládání s majetkem nebo o zakázkách, dotacích a grantech garantuje ministerstvo vnitra s termínem 31. prosince 2011. Po projednání s Asociací krajů ČR, Svazem měst a obcí ČR a Sdružením místních samospráv má předložit vládě návrh změn příslušných právních předpisů.

Protikorupčním efektem bude zvýšení transparentnosti hlasování volených zástupců vedoucí k případné odpovědnosti za špatná rozhodnutí. Dosáhne se vyšší informovanosti veřejnosti o způsobu hlasování jednotlivých členů orgánů územních samosprávných celků.

Cílem je zavést povinnost zveřejňovat jmenovité údaje o hlasování, zejména v případě hlasování o nakládání s veřejnými prostředky. Již dnes totiž lze zveřejňovat jmenovité údaje o hlasování, není to však povinné.

3. Zveřejňování informací

Úprava podmínek pro nakládání s majetkem právnických osob zřizovaných státem nebo územními samosprávnými celky a společností s majetkovou účastí státu sleduje zájem, aby zástupci státu jmenovaní do orgánů společností s majetkovou účastí státu byli vybíráni podle odbornosti a aby jejich odměny za činnost v těchto orgánech byly zveřejňovány a současně, aby zástupci územních samospráv jmenovaní do orgánů společností s majetkovou účastí územních samospráv byli vybíráni podle odbornosti a aby jejich odměny za činnost v těchto orgánech byly zveřejňovány (zveřejňování informací je nezbytné i na internetu).

Garantem opatření je ministerstvo financí s termínem do 30. června 2011. Protikorupčním efektem je informovanost veřejnosti, omezení klientelismu a nepotismu.

Změnu přístupu členů zastupitelstev územních samosprávných celků k informacím je nutno zakotvit do zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze ve smyslu rozšíření a specifikace práv jednotlivých členů zastupitelstev na přístup k informacím a dokumentům úřadu územního samosprávného celku. Cílem je zajištění včasné a plné informovanosti členů zastupitelstev před hlasováním.

Pro efektivní fungování obce je kontrola ze strany členů zastupitelstva, zejména tedy opozičních, životně důležitá. Člen zastupitelstva má proto neomezený přístup k informacím týkajících se samosprávné působnosti obce.

Jediné omezení, kterému je člen zastupitelstva teoreticky vystaven podle platné právní úpravy, je třicetidenní lhůta, kterou mají úředníci a radní k dispozici pro poskytnutí informace. Je třeba odstranit znevýhodnění člena zastupitelstva oproti ostatním občanům při žádosti o informace – sjednotit lhůty podle zákonů o územních samosprávných celcích a zákona o svobodném přístupu k informacím, a to směrem ke kratším termínům. Dále je třeba odlišit pro člena zastupitelstva prostou žádost o informace od žádosti o názor, stanovisko či rozbor k působnosti územního samosprávného celku. Garantem opatření je ministerstvo vnitra s termínem do 31. prosince 2011.

4. Úprava kompetencí zastupitelstva a rady

Úprava kompetencí mezi zastupitelstvem a radou, zamezující obcházení zákona, má být v gesci ministerstva vnitra provedena do 31. prosinec 2011. Vládě je nutno předložit novelizaci příslušných zákonů o územních samosprávách.

Úkol je třeba řešit v návaznosti na záměr zavést přímou volbu starostů a na opatření související s vyšší transparentností nakládání s majetkem územích samosprávných celků s cílem zamezit obcházení a zneužívání zákona.

Z prověřování podnětů a kontrol výkonu samostatné působnosti vyplývá, že kromě nerespektování rozdělení kompetencí mezi jednotlivé orgány samosprávného celku dochází v praxi i k obcházení zákona za účelem před veřejností skrýt určité informace. Například – radě je vyhrazeno rozhodování o pronájmech a výpůjčkách, schůze rady jsou neveřejné; zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodování o nabytí a převodu nemovitostí, zasedání zastupitelstva jsou bezvýjimečně veřejná. Rada uzavírá nájemní smlouvu na nemovitost na 99 let. Současně je třeba posoudit opodstatněnost, příp. rozsah vyhrazené působnosti rady.

5. Zneužívání radničních periodik

Zavedení opatření proti zneužívání radničních periodik bude garantovat ministerstvo kultury s termínem do 31. prosince 2011. Vládě je nutno předložit novelu tiskového zákona s úpravou pravidel pro vydávání periodického tisku orgány územních samosprávných celků. Smyslem je poskytování objektivních a vyvážených informací s výslovným zakotvením požadavku objektivity a vyváženosti informací šířenými veškerými informačními prostředky, tedy nejen tiskem, rozhlasem nebo televizí, ale např. také internetem. Protikorupčním efektem má být objektivní informovanost občanů územních samosprávných celků o činnosti a průběhu jednání jimi volených zástupců.

Podle výsledků rozsáhlého průzkumu kvality radničních periodik je řada periodik obcí, měst a krajů v České republice, která jsou až na výjimky neobjektivní a jsou zneužívána k jednostranné propagandě ve prospěch aktuálně vládnoucí politické síly. Radniční periodika obvykle neobsahují názory odlišné od názorů vedení úřadu (radnice). Tiskoviny jsou za oficiální podpory vedení obce či kraje zahlcovány nekonfliktními tématy, jakými jsou zejména sport a kulturní aktivity, a to na úkor důležitých témat, jejichž řešení spadá do kompetence volených orgánů obce či kraje. Nepohodlné příspěvky čtenářů jsou odmítány, resp. nejsou vůbec publikovány. Veřejnost zpravidla není informována o tom, že na zasedáních těchto volených a jejich poradních orgánů zaznívají také názory jiných členů či návrhy jiných řešení daných záležitostí a vede se polemika. Výsledná řešení jsou pak nepravdivě prezentována jako jediná možná a správná, čímž se trvale a dlouhodobě poškozuje veřejné vědomí o politickém procesu jako dialogu, střetávání názorů a soutěži politických sil. Jedním z návrhů řešení je např. povinné poskytnutí určitého procenta prostoru všem politickým stranám či jiným seskupením s možností uvedení její argumentace v případě odlišného hlasování (obdobná úprava platí např. ve Francii). Současně je nutné stanovit i vlastní kontrolní mechanismus plnění povinností územními samosprávnými celky při vydávání "radničních periodik" (např. možnost soudní ochrany dotčených skupin obyvatel obce apod.).

6. Kontrola

Strategie obsahuje několik úkolů z oblasti kontroly veřejné správy. Zavedení kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k územním samosprávným celkům má v garanci ministerstvo spravedlnosti (Legislativní rada vlády) společně s ministerstvem vnitra. Do 31. prosinec 2011 se má předložit vládě materiál, obsahující legislativní návrhy novely Ústavy ČR, směřující k rozšíření pravomocí NKÚ ve smyslu zavedení výkonu kontrolní činnosti i v oblasti nakládání s majetkem územních samospráv a dalších veřejnoprávních korporací. Zároveň předložit vládě analýzu možností, jak posílit vymahatelnost a způsob kontroly nápravných opatření.

Cílem je, aby byla činnost NKÚ oproti současnému stavu rozšířena na další veřejné rozpočty (územní samosprávné celky), na hospodaření právnických osob s majetkovou účastí státu a veřejnoprávních korporací (veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, Česká televize, Český rozhlas aj.), příp. v dalších směrech, jichž se v současné době kontrolní činnost NKÚ nedotýká.

Ministerstvo vnitra má do 31. prosince 2011 předložit vládě analýzu provedených kontrol a dozoru u územně samosprávných celků v letech 2006–2010 s návrhem konkrétních opatření směřujících k jasnému rozdělení kompetencí mezi Nejvyšší kontrolní úřad, Ministerstvo financí a ostatní kontrolní orgány veřejné správy. Dosáhne se tak zvýšení standardizace kontrolních procesů ve veřejné správě. Na základě provedené analýzy předložit vládě návrh zákona o kontrole ve veřejné správě, který sjednotí kontrolní proces u orgánů veřejné správy tak, aby nedocházelo k duplicitám a nejasnostem při výkonu dozoru a kontroly ve veřejné správě, došlo ke stanovení jasných práv a povinností na straně kontrolujících kontrolovaných a k zajištění horizontální informační provázanosti ústřední správních úřadů při kontrol přenesené působnosti u územních samospráv.

V termínu do 31. března bude předložena novela zákona o finanční kontrole v gesci ministerstva financí.

Současný zákon o finanční kontrole podpořil zavádění řídích a kontrolních systémů při nakládání s veřejnými prostředky v období po vstupu ČR do EU. S ohledem na dílčí změny podmínek, navazujících systémů a úprav je vhodná novela, která přispěje k převzetí a naplnění nejlepší praxe finančního řízení, jehož nedílnou součástí je kontrola jako prevence a jeden z účinných nástrojů pro odhalování indikátorů korupce, podvodů, zneužívání aktiv státu a EU. Novela by měla vést ke standardizaci a transparentnosti postupů a podpořit obecný systém kontroly efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti při vynakládání veřejných rozpočtů.

***

K dalším opatřením legislativního rázu v oblasti veřejné správy, tak jak je formuluje Strategie vlády patří:

• zavedení registru přestupků
• zakotvení povinnosti orgánů veřejné moci zpracovat a publikovat vlastní etický kodex
• zajištění systémového vzdělávání zaměstnanců veřejné správy v problematice boje proti korupci

K nelegislativním opatřením na úseku veřejné správy se např. řadí zefektivnění systému svobodného přístupu k informacím, zveřejňování prodeje veřejného majetku, ochrana oznamovatelů korupčního jednání, podpora nestátních neziskových protikorupčních organizací, rozvoj protikorupční linky 199 a provoz centrální internetové stránky poskytující informace o problematice boje proti korupci.

Jak již bylo uvedeno Strategie se v dalších částech věnuje opatřením v oblasti veřejných zakázek, na úseku orgánů činných v trestním řízení a v oblasti zákonodárné moci.

Úplné znění Strategie