Zkušenost Litvy s extrémním slučováním obcí
Vzhledem k velikostní struktuře obcí patří Litva v Evropě do skupiny nejvíce konsolidovaných zemí. Průměrná populační velikost litevských obcí dosahuje hranice 59 tisíc obyvatel. To se dá porovnat například s podmínkami v Dánsku (v průměru mají dánské obce populační velikost na úrovni asi 55 tisíc obyvatel).
Podíváme-li se na podmínky v České republice, Litva je extrémním příkladem slučování obcí, protože průměrná populační velikost českých obcí nedosahuje ani úrovně 2 tisíc obyvatel. Pro lepší pochopení situace je možné uvést ještě jedno srovnání: Jestliže 90 % všech obcí v České republice má méně než 2 tisíce obyvatel, nejmenší obec v Litvě má více než 3 tisíce obyvatel.
Litevské obce jsou výjimečné i z hlediska jejich rozlohy. Průměrná velikost obcí v Litvě dosahuje v současnosti na úroveň téměř 1090 km2. Podíváme-li se na české poměry, potom průměrná velikost obcí v ČR je menší než 15 km2. Velikost obcí v Litvě je porovnatelná např. s obcemi na Islandě (v průměru se islandské obce rozkládají na území přibližně 980 km2). V Norsku je průměrná velikost obcí 890 km2.
Samospráva v Litvě
Územní samospráva se v Litvě rozvíjela už v meziválečném období. Také proto je možné hovořit o tom, že současná územní samospráva může svým obsahem navazovat na historické zkušenosti. Zákon o základech místní samosprávy byl v Litvě přijat počátkem roku 1990, tedy ještě v době před získáním samostatnosti. V té době byla místní správa dvojstupňová, tvořená lokálními a regionálními jednotkami, k nimž se řadila i větší města.
Základními lokálními jednotkami byly již dříve existující farské obvody, které po roce 1990 získaly některé samosprávné kompetence. Tento systém ovšem vycházel ze systému využívaného v období existence Sovětského svazu (Litva byla jednou z republik SSSR), a také proto měl mnoho odpůrců.
Reforma samosprávy
Iniciativa ze strany prof. Vaitiekunase, kterého později centrální vláda jmenovala vedoucím pracovní skupiny zodpovědné za reformu místní samosprávy, vedla k drastické a zároveň kontroverzní amalgamizační (slučovací) reformě. Jejím cílem bylo zavedení efektivního a funkčního systému místní samosprávy. Pracovní skupina doporučila zřízení 10 krajů a 50 lokálních samosprávných jednotek – obcí. Vláda tento návrh mírně modifikovala a předložila parlamentu vlastní návrh (místo 50 obcí jich navrhla 55). Po projednání a schválení návrhu bylo v Litvě zřízeno 10 krajů a 56 obcí.
Obce se z hlediska svého charakteru člení na městské (12 obcí) a venkovské obce (44 obcí), ovšem z hlediska jejich kompetencí mezi nimi nejsou rozdíly. I když se původně očekávalo, že počet obcí naroste výraznějším způsobem až na úroveň 93 obcí, v současnosti existuje v Litvě 60 obcí.
Na regionální úrovni působí tedy 10 krajů (abskritis), ovšem nemají samosprávný charakter a představují nekoncentrované územní jednotky státní správy. Obce (savivaldybe) jsou tedy jedinými samosprávnými územními celky – někteří autoři je označují jako okresy či obvody. Obce se dále člení na farnosti, v současnosti jde o 524 farností respektive sousedských obvodů (seniunija), které rovněž tak, jako v meziválečném období nedisponují samosprávnými kompetencemi. Mohou však na ně obecní rady převést výkon některých vybraných činností (např. v oblasti evidence obyvatelstva).
Obecní rada a financování
Nejvyšším samosprávným orgánem na místní úrovni je obecní rada. Jejím zasedáním předsedá starosta, případně jeho zástupce, kteří jsou voleni obecními radami nadpoloviční většinou všech členů. Členové obecních rad jsou voleni obyvateli obcí, od roku 2002 na čtyři roky (na začátku 90. let bylo dvouleté, později tříleté volební období). Počet členů obecních rad je vždy lichý a pohybuje se od 21 do 50 radních. Vedle starosty a jeho zástupce volí obecní rada všechny důležité funkcionáře obecní správy včetně ředitele obecního úřadu, předsedy a místopředsedy kontrolního výboru a obecního kontrolora.
Obce jsou z hlediska financování výrazně samostatnější než kraje. Přesto platí, že nejvýznamnějším příjmem obcí jsou výnosy z daně z příjmu a transfery ze strany centrální vlády. Mezi centrálním státním rozpočtem a rozpočty obcí platí princip subsidiarity, což v praxi znamená, že státní rozpočet podporuje případně dokonce nahrazuje prostřednictvím grantů a transferů chybějící obecní zdroje v těch oblastech, kde tyto zdroje nestačí na zabezpečení společenských potřeb místního obyvatelstva.
Zkušenosti obcí
V průběhu října 2013 provedla studijní skupina řadu částečně strukturovaných rozhovorů se zástupci vybraných litevských obcí, které se týkaly obecní samosprávy. Reprezentanti obcí se všeobecně shodli na těchto konstatováních:
- Slučování obcí bylo správným krokem a obce jsou momentálně dost silné na to, aby vykonávaly své kompetence v očekávaném rozsahu a kvalitě. Obyvatelstvo nemělo obavy ze ztráty identity. Obavy se však projevily ve vztahu k tomu, zda administrativně správní centra sloučených obcí nebudou zanedbávat rozvoj sídel vzdálených od centra. I když se objevily takové tendence, nebylo jih mnoho a šlo o výjimečné případy.
- Finanční zabezpečení obcí je dobré, ale opět se projevily nesrovnalosti ohledně financování centrálních sídel, kde se koncentrují sociálně ekonomické aktivity obyvatelstva. Speciálně se to projevilo v okolí velkých měst, které vytvořily samostatnou obec, přičemž jejich okolí tvořilo jinou obec. Představitelé měst argumentovali, že obyvatelé obce, která je obklopuje, využívají služby a infrastrukturu města, přičemž se nepodílí na jejich financování, což města znevýhodňuje.
- Přestože se objevily snahy o revizi obecních hranic, obce jsou v zásadě s územním členěním spokojeny. Existují sice obce, které usilují o odčlenění (tím by vzrost počet obcí), ovšem platí, že jde spíše o výjimky. Ukazuje se totiž, že efektivní výkon některých kompetencí je možný jen při určitých podmínkách (např. splnění podmínky minimálního počtu obyvatel).
- Meziobecní spolupráce není v těchto litevských podmínkách rozvinutá. Legislativa ji sice umožňuje, ale zcela vágně a obce nepociťují potřebu výraznější spolupráce. Spolupracují spíše ad hoc projektů v oblasti kultury nebo sportu. Spolupráce často závisí na osobních vztazích představitelů obcí.
- Všeobecně převažuje názor, že není nutné zřizovat samosprávu na krajské úrovni. Obce jsou dostatečně velké a silné, aby zvládly i úkoly, které by jinak byly svěřeny regionální samosprávě. Kritiku přílišné velikosti a z toho plynoucí nízké občanské participaci reprezentanti obcí odmítli. Podle jejich názoru platí, že kdo chce participovat, ten participuje a tato participace se nezvýší, pokud by se vytvořily menší obce.
- V otázce přímé volby starostů nebyli oslovení reprezentanti obcí jednotní. Část jich uvedla, že přímá volba starostů by byla v pořádku, ale zároveň by to vyžadovalo celkovou změnu systému a přerozdělení kompetencí uvnitř struktury samosprávy. Jiní tento model odmítli s tím, že v podmínkách Litvy nemá tradici a obyvatelé prostřednictvím zvolení obecní rady de facto volí sbory volitelů a jejich vůle se tedy ví dostatečně.
PhDr. Daniel Klimovský, PhD., Oksana Mejere, Jurgita Mikolaityte, Diana Saparniene
© 2022 Triada, spol. s r. o., Praha, spolupráce: Webhouse, s. r. o.