Financování veřejné dopravy ze státního rozpočtu, krajských a obecních rozpočtů
Tento článek volně navazuje na minulé příspěvky, které se zabývaly legislativní úpravou a financováním veřejné dopravy obecně. Cílem tohoto článku je představit peněžní toky do veřejné dopravy, plynoucí ze všech úrovní veřejné správy v České republice. Poskytne to zároveň jejich vzájemné porovnání.
A. Financování ze státního rozpočtu
Státní rozpočet jako nejdůležitější komponent veřejných rozpočtů zahrnuje v kapitole dopravy především výdaje na budování dopravní infrastruktury celostátního významu, což jsou dálnice, rychlostní silnice, silnice I\. třídy či modernizace železnic. Na mnohých projektech z této oblasti se finančně spolupodílí Evropská unie prostřednictvím svých strukturálních fondů.
V rámci státního rozpočtu je tedy z provozního hlediska financována pouze železniční doprava (dále pak letecká, vodní a potrubní). Ministerstvo dopravy po dohodě s ministerstvem financí jako garantující orgán objednává u dopravce zajištění rychlíkových spojení jako závazku veřejné služby. Ministerstvo nemusí při objednávání dopravy postupovat na základě výběrových řízení, ale může zadávat přímo, to mu i do budoucna umožňuje evropská legislativa. Nařízení ES č. 1370/2007 umožňuje přímé zadání v železniční dopravě jako výjimku, konkrétně v článku 5, odst. 6. Nicméně do budoucna se počítá s postupným otevíráním trhu v dálkové železniční dopravě a ministerstvo dopravy má připravený harmonogram postupného soutěžení jednotlivých tratí. V současné době je dálková železniční doprava objednávána a zajišťována na základě desetiletého kontraktu mezi ministerstvem dopravy a společností České dráhy, a. s. Smlouva o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1. 1. 2010 do konce platnosti JŘ 2018/2019 je každoročně aktualizována dodatkem, je deklarováno, že více než 15 % dopravních výkonů nebude poskytnuto jinému než hlavnímu dopravci.
Společnost České dráhy, a. s., vznikla na základě zákona č. 77/2002 Sb. k 1. lednu 2003 zároveň se státní organizací Správa železniční dopravní cesty, obě ve vlastnictví státu. Cílem takovéhoto uspořádání je vytvoření prostoru pro možnou budoucí liberalizaci železniční dopravy v České republice, avšak k převedení provozu drah na SŽDC došlo až v polovině roku 2008. Od roku 2007 je také zvlášť vyčleněna nákladní doprava do společnosti ČD Cargo, a. s.
Tok finančních prostředků
V České republice stát (centrální úroveň) zajišťuje přepravu cestujících ve veřejné dopravě pouze v železniční dopravě a to ve vlacích kategorie R (rychlík), konkrétně se u nás jedná o provoz vlaků na 28 tratích. V případě, že neexistuje pro dálkovou dopravu adekvátní železniční spojení, nemůže být ze státního rozpočtu dotována linková autobusová doprava. Tento fakt, v podstatě vytváří mezi jednotlivými druhy dopravy nerovnováhu a poukazuje na určitou neefektivitu vynakládaných prostředků, neboť jsou dotovány vlaky, po kterých není taková poptávka, zatímco poptávaná trasa je obsluhována autobusy na základě tržních principů případně dohody krajů o dotování. Příkladem takovéhoto spojení je trasa Praha–Liberec, kde dálkové autobusy jezdí bez dotace, zatímco na málo využívané vlaky pobírá dopravce státní dotaci. Od roku 2011/2012 došlo k vyjmutí kategorie vlaků Ex (expres) z objednávky státu a doprava tak probíhá na obchodní riziko dopravce.
Uvedený obrázek 1, zachycuje tok finančních prostředků mezi veřejnými rozpočty, dopravci, objednavatelem (ministerstvem dopravy) a Správou železniční dopravní cesty. Vzhledem k tomu, že dominantní dopravce České dráhy, a. s., i společnost SŽDC jsou státní společnosti, probíhá naprostá většina toků v rámci přerozdělovacích procesů veřejných peněz.
Vývoj dotací
Z celkových prostředků plynoucí do veřejné přepravy cestujících, jde ze státního rozpočtu 23 %, v absolutních číslech roku 2011/2012 to bylo 3 929 603 000 Kč, za což rychlíky ujely 32 609 464 vlkm. To odpovídá průměrné dotaci 120,5 Kč na jeden ujetý kilometr. Vývoj dotací ze státního rozpočtu do celostátní železniční dopravy mezi roky 2000 a 2011 ukazuje graf na obrázku 2.
Vedle těchto přímých prostředků pro zajištění dopravy, jsou ze státního rozpočtu poskytovány vázané dotace pro krajské rozpočty jako příspěvek na zajištění drážní dopravy na regionálních tratích v rámci zajištění dopravní obslužnosti. Tento transfer se děje na základě zákona č. 197/2010 Sb., kde § 24, pamatuje na možnost dofinancovat krajům náročnou dopravní obslužnost.
B. Financování z krajských rozpočtů
Zajištění dopravní obslužnosti na území kraje v samostatné působnosti vychází z § 35 zákona o krajích a fakticky došlo k převedení dopravní obslužnosti na kraje od roku 2005. V oblasti dopravy kraje zabezpečují vedle základní dopravní obslužnosti také správu silnic II. a III. tříd, kde zajišťuji jednak investice, ale také údržbu a rekonstrukce. Kraje jsou často také vlastníci letišť a zabezpečují správu některých vodních cest. Podobu dopravní infrastruktury ovlivňuje kraj také díky kompetenci schvalování územních plánů a je tak určujícím orgánem pro polohy koridorů, dálnic a silnic I. tříd. Územní plánování zahrnuje také rozhodování o vodní a letecké dopravení infrastruktuře, s čímž souvisí množství dalších doprovodných aktivit.
V rámci veřejné služby přepravy cestujících zajišťují kraje základní dopravní obslužnost železniční dopravou na regionálních tratích, vlaky kategorie spěšný vlak a osobní vlak, a linkovou silniční dopravou prostřednictvím autobusových linek. Existují i výjimky, kdy kraj přispívá na provoz rychlíkových vlaků, např. spojení Jeseník–Olomouc.
Rozsah a podíl jednotlivých druhů dopravy tedy závisí na rozhodnutí kraje. Konkrétní finanční toky pro veřejnou linkovou dopravu ukazuje obrázek 3. Jsou zde patrné základní přesuny finančních prostředků, autobusový dopravce má příjmy za kompenzaci veřejné služby od kraje (úhrada prokazatelné ztráty a přiměřeného zisku), dále získává prostředky od obcí za ostatní dopravní obslužnost, tedy za službu, kterou si objednávají jednotlivé obce nad rámec základní obslužnosti stanovené krajem. Zbylé prostředky získává od cestujících formou jízdného. Naopak do veřejných rozpočtů jak cestující, tak dopravci odvádějí daně.
Systém finančních toků
Podobně jako autobusová doprava, tak i železniční regionální doprava je financována z krajských rozpočtů, sem ovšem již nevstupují obce. Celý systém finančních toků je vidět na obrázku 4. Dopravci musejí platit poplatky za užívání železiční infrastruktury (kolej, traťové vedení, apod.) státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, ta naopak jednotlivým dopravcům přiděluje kapacitu dopravní cesty. Vzhledem k nedostatku financí takto vybraných je SŽDC dotováno ještě z veřejných prostředků přímo. Kraje objednávájí dopravní výkony přímo nebo prostřednictvím organizátora dopravy.
Podíl krajů tvoří na financování veškerých výdajů na veřejnou přepravu cestujících 75 %, což je jednoznačně největší část. V průběhu času se množství financí vydávaných z krajských rozpočtů postupně navyšuje, zejména velký nárůst je zaznamenán v železniční dopravě. To je dáno zejména postupným přesunem účelových dotací na železniční dopravu ze státního rozpočtu do roviny plné finanční kompetence krajských reprezentací za železniční dopravu v regionu. Roli také sehrává nutnost platby za užití železniční infrastruktury SŽDC, které vzniklo po vydělení drah z majetku ČD.
Druhým důvodem je relativně malá otevřenost a z toho vyplývající omezená konkurence v železniční dopravě. Většina tratí je obsluhována dopravcem, vybraným přímým zadáním, jímž je společnost České dráhy, a. s., s dlouhodobým kontraktem, díky němuž není nucena se přizpůsobit ekonomické soutěži. Obrázek 5 ukazuje, vývoj dotací z krajských rozpočtů do železniční i autobusové dopravy.
C. Financování z municipálních rozpočtů
Obce a města, stejně jako kraje, zajišťují dopravní obslužnost v rámci své samostatné působnosti, a to na základě zákona č. 128/2000 Sb. o obcích. V oblasti dopravy jsou obce vlastníci a správci tzv. místních komunikací, mají tedy povinnost jejich oprav i údržby, dále vynakládají investiční prostředky na jejich rozšiřování. Obce a města mohou mít také majetkové podíly v letištích, případně účast ve vodní dopravě. Podobu dopravní infrastruktury obce ovlivňují skrze schvalování svých územních plánů a strategických plánů rozvoje.
Z hlediska zajištění veřejné dopravy obce zajišťují tzv. ostatní dopravní obslužnost v rámci regionu a v případě, že se tak rozhodnou, tak rovněž městskou hromadnou dopravu. Ostatní dopravní obslužnost znamená dopravní obslužnost nad rámec základní dopravní obslužnosti, kterou zajišťují kraje. Má-li tedy nějaká obec či město zájem na posílení nějaké linky či časového pásma v rámci lokálních či regionálních linek, může si na základě vlastních prostředků u dopravce tyto služby objednat. V roce 2011 činila celková suma obcí v ČR za objednávky ostatní dopravní obslužnosti 368 mil. Kč, což činí 7,42 % všech prostředků alokovaných na dopravní obslužnost linkové dopravy. Schéma finančních toků je v tomto případě uvedeno na obrázku 6.
Městská hromadná doprava
Jiným případem je provozování městské hromadné dopravy, ta funguje v České republice v desítkách měst v různé podobě a různém rozsahu, ačkoli není legislativně vyžadováno její zavedení. V rámci celé České republiky je ročně přepraveno vozy MHD přes 2,1 mld. lidí.
Největším provozovatelem městské hromadné dopravy je samozřejmě Dopravní podnik hlavního města Prahy, který patří spolu s Českými drahami k největším dopravním firmám v zemi. Z hlediska počtu zaměstnanců jsou větší České dráhy s 15 972 zaměstnanci v roce 2012, zatímco DP Praha měl 10 743 zaměstnanců. Z hlediska počtu přepravených cestujících vede DP Praha s 1 122 mil. osob nad ČD se 166 mil. cestujících v roce 2011. V České republice existuje 20 dopravních podniků, které jsou v majetku měst. Městská doprava v ostatních městech, především okresních a menších je zajišťována soukromými dopravci v návaznosti na dopravní obslužnost regionálními linkami.
Toky finančních prostředků v rámci municipalit jsou zobrazeny na uvedeném obrázku. Kraje vstupují do zajišťování MHD v tom smyslu, že často MHD zajišťuje základní dopravní obslužnost pro obce v okolí měst a nahrazuje tak nutnost financování linkových autobusů. Municipální rozpočty se musejí každoročně vyrovnávat s financováním prokazatelné ztráty a přiměřeného zisku pro vlastní dopravní podniky, případně pro smluvní dopravce. Rozsah zajišťované MHD podléhá schválení rady města, která je zodpovědná za zajištění dopravy na svém území.
Dopravní výdaje ve městech
Dopravní výdaje představují pro města významné rozpočtové položky, jen pro názornost uvádím částky, kterými je městská doprava dotována v Praze, v Českých Budějovicích a Písku v poměru ke svému rozpočtu. Hlavní město vydá v roce 2013 na MHD 11,016 mld. Kč, což představuje 24,3 % celého rozpočtu Prahy. V Českých Budějovicích je pro místní dopravní podnik pro rok 2013 schválená dotace ve výši 174 240 tis. Kč, což představuje 8,9 % z městského rozpočtu. Písek, jihočeské okresní město, dotuje místní dopravu pouze necelým procentem svého rozpočtu. Na příkladu těchto měst rozdílné velikostní kategorie je vidět logický vztah, že s velikostí města rostou i výdaje na zajištění místní veřejné dopravy.
Obdobně nám tutéž závislost ukáže porovnání krajských měst navzájem z hlediska výdajů z městských rozpočtů na veřejnou dopravu v přepočtu na jednoho obyvatele, ukazuje to přiložená tabulka. Významný nesouladem se vyznačuje pochopitelně Praha a Brno, jejichž výdaje násobně převyšují ostatní města.
| Město | Výdaje |
|---|---|
| Praha | 10,08 |
| Brno | 10,44 |
| Ostrava | 3,10 |
| Plzeň | 4,18 |
| Olomouc | 1,13 |
| Liberec | 1,58 |
| Hradec Králové | 1,06 |
| České Budějovice | 1,18 |
| Ústí nad Labem | 0,88 |
| Pardubice | 1,17 |
| Zlín | 0,86 |
| Karlovy Vary | 1,03 |
| Jihlava | 0,61 |
Zdroj: MasterCard česká centra rozvoje, vlastní zpracování
Problémy financování
Problémem dopravních podniků je jejich podfinancování, kdy nejsou schopny díky regulaci cen jízdného a snižováním náročnosti pro městský rozpočet tvořit dostatečné rezervy pro obnovu vozového parku a modernizaci provozů. Dochází tak k vnitřnímu dluhu, který je sice možné krátkodobě udržet, ale z dlouhodobého hlediska není reálné takto postupovat. Dopravní podniky stojí na rozhraní, kdy na jedné straně je jízdné, které dostatečně nepokrývá náklady a na druhé straně se neustále očekává rostoucí kvalita služeb. Města tak budou postavena do situace zvyšování dotací na veřejnou dopravu na úkor jiných aktivit, či se potýkat s omezováním rozsahu veřejné služby.
V poslední době se objevuje v městské dopravě fenomén bezplatného cestování pro rezidenty. Města, která takto postupují a celý provoz hradí ze svého rozpočtu, si od toho slibují zlepšení dopravní situace v podobě omezení automobilové dopravy a také ekologické efekty. Z metropolí k tomuto přistoupil od počátku roku 2013 estonský Talinn. Pro místní radnici bude tento krok znamenat dodatečných 12 mil. Euro, které jdou na úkor jiných kapitol.
V rámci České republiky se o podobný krok pokusilo město Frýdek-Místek, kde je pro místní obyvatele městská doprava zdarma od března 2011. Město za rok 2011 v tomto důsledku evidovalo 16 % nárůst počtu přepravených cestujících. Z ekonomického pohledu se věc již tváří méně optimisticky, došlo v podstatě ke zdvojnásobení částky placené z veřejných prostředků na MHD. V roce 2013 je v rozpočtu na MHD vyčleněno 61,9 mil. Kč, zatímco v roce 2010 to bylo jen 32 mil. Kč.