Co přinese rok 2019 v rozpočtovém hospodaření obcí

Základní celky územní samosprávy jsou obce, které podle Ústavy mají vlastní majetek a hospodaří podle svého rozpočtu. To, že rozpočtové hospodaření náleží do samostatné působnosti obce, v praxi znamená, že obce samostatně rozhodují o svých rozpočtových prioritách.

I pro obce však platí, obdobně jako v každé domácnosti, že je třeba pečlivě poměřovat relace mezi příjmy a výdaji a zvažovat reálné finanční možnosti. Státní rozpočet na rok 2019 již byl schválen. Co přinese letošní rok a jaké trendy se očekávají v rozpočtovém hospodaření obcí?

Dosavadní finanční prognóza je pro obce příznivá. Stejně jako v roce 2018, tak i letos se očekává, že rozpočty obcí se budou v přebytku. Za rok 2018 se jeho výše odhaduje^[1] na 17,7 mld. Kč a v roce 2019 na 14,4 mld. Kč. Celkově lze konstatovat, že finanční kondice obcí je velmi dobrá, k čemu přispívá jak dobrý výběr daní a hospodářský růst, tak i relativně pořád nízká investiční aktivita obcí. V roce 2016 došlo k prudkému poklesu investičních výdajů obcí; od roku 2017 již sice dochází k oživení, nicméně investice stále nedosahují na úroveň z let 2009 a 2010. Přitom se daňové příjmy obcí zvýšily o 51 % (70 mld. Kč). Zároveň se zvyšují zůstatky na bankovních účtech obcí a meziročně klesá jejich celková zadluženost. Následující graf 1 zachycuje výsledky hospodaření obcí v minulosti a odhad pro rok 2018 a 2019.

Graf 1. Vývoj salda hospodaření obcí v letech 2001 až 2019

Faktory ovlivňující hospodaření obcí

V prvé řadě je to ekonomický vývoj, který se pozitivně projevuje na straně příjmů ve vyšším výběru daní. Dále je to aktuální podoba rozpočtového určení daní. Od 1. 1. 2018 došlo u obcí k navýšení jejich podílu na dani z přidané hodnoty, a to na 23,58 %, což posílilo jejich rozpočty o cca 9,1 mld. Kč. Zároveň se navýšila váha kritéria počtu dětí a žáků ze 7 % na 9 %, což znamená vyšší daňové příjmy pro obce zřizující mateřskou nebo základní školu. Další faktor, který nelze opomenout a který má přímý vliv na rozpočtové hospodaření, je ekonomické chování obcí, tj. jejich postoj k investicím, ochota zapojit vlastní ušetřené prostředky při jejich financování nebo postoj k zadlužování.

Příjmy obcí

Máme-li obecně charakterizovat obecní příjmy, potom je třeba uvést, že struktura příjmů obcí je z dlouhodobého hlediska stabilní. Nejdůležitější zdroj financování představují daňové příjmy. Jsou zejména definovány zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších přepisů. Mezi daňové příjmy obcí se rovněž řadí podíl na výnosu daně z hazardu, z místních a správních poplatků, a různé poplatky a odvody v oblasti životního prostředí. Jejich rozpočtové určení definují příslušné zákony. Druhý nejvýznamnější zdroj financování rozpočtů obcí tvoří transfery poskytované z různých úrovní veřejných rozpočtů (zejména ze státního rozpočtu, ale také např. z rozpočtů krajů, státních fondů, EU). Méně významný podíl představují v rozpočtech obcí kapitálové a nedaňové příjmy. Do kapitálových příjmů se řadí např. příjmy z prodeje majetku, do nedaňových příjmů např. příjmy z jeho pronájmu.

Z grafu 2 je pak zřejmé, jak se jednotlivé skupiny příjmů podílí na příjmech celkových.

Graf 2. Skupiny příjmů obcí

Daňové příjmy a rozpočtové určení daní

Rozpočtové určení daní je soubor zákonem stanovených pravidel, která vymezují, komu příslušná vybraná daň nebo její část plyne. Jinými slovy, rozpočtové určení daní představuje klíč, na jehož základě Finanční správa ČR přerozděluje inkaso z vybraných daní mezi příslušné příjemce, tj. mezi obce, kraj a stát. Podle toho, zda vybraná daň, resp. její podíl náleží jen jednomu subjektu nebo ji poměrově sdílejí i ostatní subjekty (tj. stát, kraje, obce), se rozlišují daně výlučné a sdílené.

Mezi výlučné daně obcí se řadí daň z nemovitých věcí. Obcím přísluší 100 % výnosu této daně, a to podle toho, kde se nemovitost nachází. Mezi výlučné daně patří i výnos daně z příjmů právnických osob v případě, kdy je poplatníkem této daně obec.

Sdílené daně – obce se podílejí na části výnosu daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických osob a daně z příjmu právnických osob. Konkrétně obcím přísluší 23,58 % z celostátního výnosu těchto daní.

Tato část sdílených daní se dále rozdělí mezi jednotlivé obce na základě upraveného počtu obyvatel (78 %), prostého počtu obyvatel (10 %), počtu žáků v MŠ a ZŠ (9 %) a rozlohy území (3 %). Koeficienty postupných přechodů, na jejichž základě se stanoví upravený počet obyvatel, zajišťuje, aby při přechodu mezi jednotlivými velikostními kategoriemi nevznikaly skokové rozdíly v daňových příjmech. Zvláštní koeficienty jsou pak stanoveny pro Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň – viz graf 3.

Graf 3. Zvláštní koeficienty velkých měst

Speciální úpravu rozpočtového určení má daň z hazardních her. Z tzv. technických her profitují pouze obce, na jejichž území je provoz technického zařízení povolen (a to bez ohledu na to, že větší část „technických“ hazardních her je v dnešní době provozována na internetu), zatímco sdílení ostatních her funguje podle stejných pravidel, jako je tomu u DPH a příjmových daní. Tato skutečnost způsobuje značné zvýhodnění úzké skupiny obcí, jejichž daňový výnos na obyvatele se pohybuje vysoko nad celostátním průměrem.

Mimo to obce získávají 1,5 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. Mezi jednotlivé obce se pak příslušná část inkasa této daně přerozděluje na základě počtu zaměstnanců, kteří mají v dané obci místo výkonu práce. Výnos této složky rozpočtového určení daní dosahuje přibližně 500 Kč na 1 zaměstnance. Konkrétní podobu rozpočtového určení daní zachycuje schéma 1.

Schéma 1. Rozpočtové určení daní

Mechanizmus rozdělování

Dopracovat se k tomu, jaký podíl konkrétní obec získá na sdílených daních, není úplně jednoduché. Proto Ministerstvo financí každoročně zveřejňuje aktuální podíly všech obcí na výnosu sdílených daní v prováděcí vyhlášce, která má účinnost od 1. 9. daného roku.^[2]

Základem pro stanovení procentního podílu každé obce na sdílených daních v aktuální vyhlášce je počet obyvatel obce k 1. lednu podle bilance obyvatel České republiky zpracované Českým statistickým úřadem, započtená výměra katastrálních území obcí k 1. lednu podle údajů Českého úřadu zeměměřického a katastrálního, počty dětí a žáků k 30. září předchozího roku podle dokumentace škol vedené podle školského zákona a počty zaměstnanců k 1. prosinci předchozího roku.

Finanční úřady předávají České národní bance převodní příkazy, na jejichž základě jsou jednotlivým obcím následně (cca 5. a 20. dne každého měsíce) zasílány podíly na celostátním hrubém výnosu vybraných daní, pokud přesáhnou částku 500 Kč.

Predikce daňových příjmů

Jaká je predikce daňových příjmů obcí na rok 2019 ve srovnání s očekáváním pro rok 2018? Z tabulky 1 vyplývá, že i v roce 2019 bude pokračovat růstový trend u všech sdílených daní kromě daně z hazardních her. Na inkaso daní v letech 2018 a 2019 má vliv zejména pozitivní ekonomický vývoj, který je doprovázen vysokou mírou zaměstnanosti, rostoucími mzdami a platy. Výši inkasa rovněž ovlivňují legislativní opatření, která byla zavedena v předchozích letech (např. postupný náběh evidence tržeb či zavedení kontrolního hlášení u daně z přidané hodnoty, postupné zvýšení daňového zvýhodnění, tzv. školkovné atd.). Největší růst by měla zaznamenat DPFO ze závislé činnosti a DPH. Naopak jen pozvolný nárůst bude u DPPO, což je způsobeno přetrvávajícím tlakem na růst mezd. Tato skutečnost bude mít, stejně jako v roce 2018, negativní vliv nejenom na růst mzdových nákladů firem, ale i na růst cen služeb, které v bilancích právnických osob mají nemalý podíl.

Z uvedené tabulky je zřejmé, že v roce 2019 se předpokládá meziroční navýšení daňových příjmů obcí o 6,3 %, tj. o 14,6 mld. Kč.^[4] Samozřejmě se jedná o odhad, který se na základě aktuálního vývoje ekonomiky bude postupně zpřesňovat.

Transfery jako zdroj příjmů

Jak již bylo zmíněno, nedílnou součástí příjmů obcí jsou transfery, které obce získávají z různých veřejných rozpočtů. Je to druhý největší zdroj příjmů obcí. Nejdůležitější jsou transfery ze státního rozpočtu. Schválený státní rozpočet počítá pro obce letos s částkou 37,3 mld. Kč. I v tomto roce budou obce získávat příspěvek na výkon státní správy z kapitoly Všeobecná pokladní správa. Pro obce (včetně hl. m. Prahy) je příspěvek na výkon státní správy rozpočtován ve výši 10,5 mld. Kč. Bezesporu pozitivní informací je, že se celkový objem příspěvku na výkon státní správy oproti roku 2018 navýšil o 10 %, což je v absolutním vyjádření téměř 1 mld. Kč. S valorizací příspěvku se počítá i ve střednědobém výhledu státního rozpočtu na roky 2020 a 2021, a to ve výši 5 % v každém roce – viz tabulka 2.

Je na místě připomenout, že v kapitole Všeobecná pokladní správa je rovněž rozpočtováno v příslušných programech 1,7 mld. Kč, které jsou určeny na investice obcí. Částka 1,1 mld. Kč připadá na program podpory rozvoje a obnovy materiálně technické základny regionálních škol v okolí velkých měst. Cílem tohoto programu je navýšit kapacity základních devítiletých škol v působnosti a v majetku obcí. Jedná se o pomoc obcím postiženým tzv. rezidenční suburbanizací, tj. prudkým nárůstem počtu obyvatel a zejména školou povinných dětí. V průběhu 3. čtení k návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2019 byly prostředky na investice pro obce navýšeny o 600 mil. Kč, které jsou určeny pro oblast obecního školství a nájemního bydlení v majetku obcí.

Dotace z ostatních kapitol státního rozpočtu jsou rozpočtovány ve výši 24,6 mld. Kč. Nejvyšší dotace je obsažena v kapitole Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, a to v předpokládané částce 17,4 mld. Kč. Zejména se jedná o dotace na tzv. přímé výdaje na vzdělávání poskytované hl. m. Praze. Z kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí jsou rozpočtované prostředky určeny např. na činnosti vykonávané obcemi s rozšířenou působností v oblasti sociálně-právní ochrany dětí, na výkon pěstounské péče apod. v navrhované výši 3 mld. Kč.

Výdaje obcí

Obecná charakteristika výdajů obcí je člení na běžné a kapitálové. Tři čtvrtiny z celkových výdajů obcí představují běžné výdaje. Do běžných výdajů se řadí zejména mzdy a platy zaměstnanců, povinné pojistné placené zaměstnavatelem, výdaje na nákup služeb, materiálu a neinvestiční transfery příspěvkovým a neziskovým organizacím. Kapitálové výdaje obcí zahrnují např. výdaje na pořízení dlouhodobého majetku a jeho technické zhodnocení.

Odhaduje se, že celkové výdaje obcí v roce 2019 dosáhnou výše 324,2 mld. Kč, což představuje meziroční navýšení o 3,5 %. V případě běžných výdajů se nárůst soustřeďuje zejména do oblasti mezd, platů a souvisejících plateb a do transferů příspěvkovým a neziskovým organizacím. Kapitálové výdaje obcí se pro rok 2019 očekávají ve výši 86,1 mld. Kč. Výše kapitálových výdajů bude závislá nejen na úspěšnosti při získávání dotací, ale i na ochotě obcí zapojit do financování investic i své vlastní zdroje, zejména úspory z minulých let. Predikci příjmů a výdajů na rok 2019 ve srovnání s roky 2018 a 2017 zachycuje tabulka 3.

Zadluženost a rozpočtová odpovědnost

S cílem zabezpečit u ÚSC rozpočtovou disciplínu, omezit dlouhodobě deficitní hospodaření financované z cizích zdrojů a posílit spoluzodpovědnost za vývoj veřejných financí, je zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zavedeno tzv. fiskální pravidlo, které stanoví, že:

• výše dluhu by neměla překročit 60 % průměru příjmů územního samosprávného celku za poslední 4 roky, a pokud je tato hranice překročena,
• územní samosprávný celek má povinnost postupně splácet předchozí dluhy v následujícím roce alespoň o 5 % z rozdílu mezi výší dluhu a 60 % průměru příjmů za poslední 4 roky.

Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti jednoznačně definuje celkové příjmy i dluh územně samosprávných celků.

Příjmy celkem po konsolidaci se stanoví podle vyhlášky č. 5/2014 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, rozpočtů územních samosprávných celků, rozpočtů dobrovolných svazků obcí a rozpočtů Regionálních rad regionů soudržnosti.

Dluh ÚSC tvoří nesplacené závazky z:

• vydaných dluhopisů
• přijatých úvěrů, zápůjček a návratných finančních výpomocí
• realizace plnění ze záruk
• vystavených směnek.

Fiskální pravidlo ponechává značnou volnost územním samosprávným celkům v jejich hospodaření a vymezuje pouze dluhovou kapacitu, kterou lze v obecné rovině považovat za „bezpečnou“. Zároveň je jeho prostřednictvím zvýšena předvídatelnost vývoje zadluženosti sektoru veřejných institucí.

Graf 4. Počty obcí ve vztahu k limitu 60 % dluhu dle fiskálního pravidla

V roce 2017^[4] překročilo limit 60 % dle fiskálního pravidla 456 obcí (viz graf 4), přičemž většina z nich má dluhy do výše jejich jednoho ročního rozpočtu. Podle předběžných informací ani jedna z těchto obcí však fiskální pravidlo neporušila, jelikož dluhy byly snižovány v zákonem stanoveném rozsahu. Převážná většina obcí fiskální pravidlo porušuje z důvodu časového nesouladu finančních toků při realizaci projektů financovaných z fondů EU a nutnosti předfinancovat výdaje na tyto projekty. Tuto skutečnost lze řešit např. výraznějším rozfázováním projektů realizovaných malými obcemi, či změnou finančních toků ze strany poskytovatelů těchto dotací.

Obce, včetně jimi zřízených příspěvkových organizací vykázaly ke konci roku 2017 celkový dluh ve výši 69 mld. Kč, přičemž 45 % tohoto dluhu generují čtyři největší města, tj. Praha, Brno, Ostrava a Plzeň. Konečná data za rok 2018 budou sice známá až po uzávěrce tohoto čísla časopisu, nicméně s ohledem na prudký růst daňových příjmu lze předpokládat, že se celkový dluh obcí bude nadále snižovat viz graf 5.

Graf 5. Dluh obcí, daňové příjmy a zůstatky na účtech

Lze proto konstatovat, že finance obcí (i krajů) se v současné době nacházejí ve vynikající kondici, obce si vytvořily dostatečný finanční polštář pro případ ekonomického ochlazení, přičemž ale mají nadále dostatek prostředků na investice – viz graf 6. Úroveň dluhu je na přijatelné úrovni a nadále pokračuje trend jeho snižování.

Graf 6. Rozdíl mezi zůstatky na účtech a dluhem

Závěrem

Prognóza hospodaření obcí je minimálně pro příští rok příznivá. To, jakou podobu bude mít rozpočet na úrovni jednotlivých obcí, nebude závislé pouze na výši finančních prostředků, které do obecních pokladen v příštím roce přitečou, ať už v podobě transferů či daňových příjmů. Konkrétní podobu rozpočtu obcí schvaluje příslušné zastupitelstvo. Při sestavování rozpočtu by měla být dodržena v prvé řadě zásada „zdravého rozumu“. Snahou by mělo být sestavit rozpočet obce tak, aby zahrnoval základní závazné ukazatele, které budou vystihovat podstatu příjmové a výdajové strany rozpočtu. Je nutné mít na paměti, že příliš podrobný rozpočet v sobě skrývá past v podobě rozpočtových opatření, na jejichž základě se promítají změny do schváleného rozpočtu. Schvalování těchto rozpočtových opatření pak přináší zbytečnou administrativní zátěž zastupitelstvu, popř. radě obce.

Nová zastupitelstva by se rovněž měla zaměřit na víceleté plánování investic, aby efektivně využila disponibilní prostředky. Přitom by měla vycházet výlučně z potřeb obce, nikoliv se upínat pouze k nabízeným dotačním programům, které nutí dělat nejrůznější kompromisy.

Poznámky

1. Jak skutečně dopadlo hospodaření obcí v roce 2018, bude známo až na konci února.
2. Pro rok 2019 se jedná o vyhlášku č. 192/2018 Sb., ze dne 23. srpna 2018, o procentním podílu jednotlivých obcí na částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.
3. Údaj zahrnuje z důvodu lepší srovnatelnosti daňové příjmy hl. m. Prahy, které získává jako obec i kraj.
4. Účetní data za rok 2018 budou k dispozici až v březnu 2019.

Ing. Miroslav Matej, Ph.D, ředitel odboru územních rozpočtů MF ČR