Tři podoby rekodifikace
Již několik let se ve veřejném prostoru diskutuje podoba nového stavebního zákona, nicméně základní debata se často vrací na samý začátek, k podstatě organizace stavební správy. Vláda první teze schválila již před několika lety, následně byl projednáván věcný záměr zákona, paragrafové znění návrhu zákona a nyní se materiál dostal na projednávání v Poslanecké sněmovně.
Ve sněmovně se v současné době diskutují hned dva komplexní pozměňovací návrhy k vládnímu návrhu stavebního zákona. Do debaty se dostávají tedy tři podoby institucionálního řešení rekodifikace stavebního práva.
O nutnosti změny procesního nastavení povolovacího řízení nikdo nepochybuje, jelikož pomalá výstavba tlačí ceny rezidenčního bydlení vzhůru, což se zejména ve velkých městech stalo velkým problémem v oblasti dostupnosti bydlení i pro středně příjmové skupiny obyvatel. Pomalý proces povolování staveb komplikuje situaci i v případě veřejného investování, např. při budování sítě dopravní infrastrukturu a v konečném důsledku má negativní dopad i na podnikatelský sektor a celá ekonomika tak roste méně, než by mohla.
K procesním změnám se ovšem ze strany předkladatele, Ministerstva pro místní rozvoj, od počátku přidal i tlak na nový institucionální model organizace soustavy stavebních úřadů i dotčených orgánů. MMR od počátku prosazovalo přesun stavebních úřadů i dotčených orgánů, tedy úředníků, kteří zpracovávají závazná stanoviska z hlediska ochrany jednotlivých veřejných zájmů jako je např. památková ochrana, ochrana životního prostředí apod., ze spojeného modelu výkonu veřejné správy, tedy z obcí a krajů, do samostatné soustavy státních stavebních úřadů. Tento návrh byl následně upraven do podoby vládního návrhu, který počítá s oddělením od úrovně krajů. Jednotlivé institucionální modely mají odlišnou míru finančních nákladů, logistické proveditelnosti i možnosti personálního zabezpečení. Jaké návrhy institucionální podoby soustavy stavebních úřadů jsou tedy nyní ve hře?
Vládní návrh
Návrh, který do sněmovny poslala vláda, počítá s tím, že stavební úřady zůstanou zachovány v přenesené působnosti na obcích s rozšířenou působností (ORP) a dalších vybraných obcích. Současná soustava více než 600 jednotek stavebních úřadů je nevyhovující, řada z těchto úřadů je jedno nebo dvoučlenných, bez potřebné zastupitelnosti a specializace. Návrh stanovuje objektivní kritéria, která by vymezovala stavební úřady – intenzitu stavební výstavby, dostupnost či velikost správního obvodu. Vládní návrh ovšem počítá, že by se z obcí ORP přesunuly dotčené orgány do krajských stavebních úřadů, které by byly v režimu čisté státní správy. Do těchto nově ustanovených 14 institucí by se měli koncentrovat zaměstnanci z dotčených orgánů na ORP, pracovníci ze současného krajského úřadu věnující se stavební agendě a agendě dotčených orgánů a dále vybraní pracovníci ze speciálních stavebních úřadů. Tyto úřady by pak představovaly významné mocenské instituce, které by koncentrovaly jak ochranu veřejných zájmů, tak povolovací řízení. Tento krok by mohl vyvolat přesun až 6000 úředníků, což zahrnuje i nově vzniklé pozice na obslužných pozicích na úřadech (např. personalisté, účetní, IT apod.). Vrcholem soustavy by pak byl Nejvyšší stavební úřad, ten by se věnoval, metodice, legislativě a odvolacím řízením. Dalším centrálním prvkem by byl Speciální stavební úřad, pro povolování velkých infrastrukturních staveb. Na tom, že by velké infrastrukturní stavby měly být vyjmuty do čisté státní správy, panuje obecná shoda, vládní návrh ovšem počítá také s tím, že prvoinstančně by krajské státní stavební úřady řešily i stavby nad 6 pater či stavby, kde se vedle stavby samotné buduje i nějaká infrastruktura, tedy např. vodovod. Tyto podmínky by významně zasáhly do rozsahu činnosti, které dnes dělají stavební úřady v přenesené působnosti.
Komplexní pozměňovací návrh Hospodářského výboru
Na sněmovním Hospodářském výboru byl schválen komplexní pozměňovací návrh, který v institucionální podobě počítá s původním záměrem MMR, tedy vyjmutím celé agendy stavebního řízení ze spojeného modelu. Na obcích by tak nezůstaly ani dotčené orgány, ani stavební úřady. Vše by mělo být přesunuto do režimu státní stavební správy, jejímž základem by byly krajské státní stavební úřady s územními pracovišti. Nejvyšší stavební úřad by vznikl shodně, stejně jako Speciální stavební úřad, který by vedle povolovacího řízení pro infrastrukturní stavby vykonával i odvolací agendu vůči krajským stavebním úřadům. Tento model by představoval přesun až 13 tisíc úředníků. Logistický problém by byl největší, protože ve většině měst nejsou k dispozici adekvátní kancelářské prostory, kam by bylo možné úředníky přesunout. Tento model by představoval také významný dopad na spisovou rozluku, přesuny archivních spisů a samozřejmě největší finanční zátěž na transformaci i zvýšené provozní náklady celé soustavy. Problém by mohl nastat při personálním zajištění nové soustavy, jelikož řada odborníků by zůstala například na investičních odborech městských úřadů.
Opoziční pozměňovací návrh
Třetí záměr institucionální podoby přináší návrh, který předložili opoziční politické strany. Tento návrh je z hlediska organizačních změn na úřadech nejúspornější, počítá se zachováním stavebních úřadů i dotčených orgánů v přenesené působnosti na úrovni obcí i krajů, přičemž počítá s optimalizací sítě stavebních úřadů jako vládní návrh. Tento přístup nejvíce zachovává současný stav úřadování a koncentruje svoji pozornost na procesní nastavení agendy. Vedle automatického oslovení dotčených orgánů ze strany stavebního úřadů počítá i s oslovením vlastníků technické a dopravní infrastruktury. Celý proces by se u jednoduchých staveb měl odehrát do 60 dní, u velkých do 120 dní. I tento návrh počítá se zřízením Nejvyššího stavebního úřadu a Speciálního stavebního úřadu pro povolování infrastrukturních staveb. Nárůst počtu úředníků je v tomto případě nejmenší, logistické problémy odpadají s výjimkou ustanovení centrálních úřadů. Tento přístup rovněž znamená nejnižší transformační a provozní náklady.
Jak to dopadne?
Odpověď na tuto otázku není jednoduchá, i vzhledem k situaci, že se celý legislativní proces musí stihnout do konce funkčního období současných poslanců. Lze čekat další množství dílčích pozměňovacích návrhů, rovněž lze předpokládat vstup Senátu do návrhu zákona. Zájmy jsou různé, na jedné straně podnikatelé a developerské společnosti, na druhé straně ochrana veřejných zájmů. Průřezová shoda je na vyčlenění povolovacího řízení velkých infrastrukturních staveb do speciálního státního úřadu, stanovení závazných lhůt a fikce souhlasu pro dotčené orgány, stejně tako jako na digitalizaci celého procesu. Institucionální rovina se tak stává hlavní otázkou sporu o podobu nového stavebného zákona, což se stává více otázkou organizace veřejné správy než výkonu stavební agendy.