Obce je třeba ke spolupráci uplatit
Nejen na stránkách časopisu Obec a finance se v poslední době objevily diskuze o možné změně rozpočtového určení daní (RUD). Zákon o rozpočtovém určení daní rámcuje hospodaření obcí již přes 20 let. Byť se za tu dobu v dílčích parametrech měnil, stále platí fakt, že obce své daňové příjmy nemohou nijak ovlivnit a ve skutečnosti jde vlastně o neúčelové dotace.
Snaha vrátit do systému financování motivační prvky je tedy vhodná a žádoucí. Ovšem systém správy „namotivovaných,“ více než šesti tisíc obcí bude nadále komplikovaný, neefektivní, ale hlavně zase nespravedlivý. Posílení daňové autonomie by mělo být navázáno na širší území než katastr obce. Možná se zde, konečně, objeví způsob, jak podpořit skutečnou meziobecní spolupráci.
Jak mizely motivační prvky
Ta myšlenka už tu byla, a dokonce i před platností současného zákona o rozpočtovém určení výnosů daní. Obec, která vytvoří kvalitní podmínky pro podnikatele, získá více daňových příjmů. Obec, kde se nepodniká, má příjmy nižší. V devadesátých letech získávaly obce a tehdy také okresy část výnosu dle plátcovy pokladny, což ale v době většinou centralizované mzdové agendy nemusí vypovídat nic o místě podnikání. Do rozpočtů obcí plynuly rovněž výnosy z daně z příjmů fyzických osob – podnikatelů. Lépe řečeno, od osob podávajících daňové přiznání, což nejsou vždy jen podnikatelé. Spadají sem totiž také zaměstnanci se souběhem příjmů, kteří své obci zdroje prostřednictvím vyúčtování záloh a souvisejících přeplatků spíše snižovali. Navíc, pokud fyzická osoba vytvořila např. s.r.o., dostala se do jiné kategorie plátců daně, kde už žádné územní zvýhodnění není. A když se podnikatel odstěhoval, resp. změnil trvalý pobyt, obec o tento příjem z roku na rok také přišla. Z původního stoprocentního podílu na výnosu daně se pak stalo 30 %, které v roce 2017 zmizely zcela výměnou za navýšení podílu obcí na příjmech z DPH.
Současný zákon obsahuje pouze jednu ekonomickou motivaci – výnos dle podílu zaměstnanců. Pro většinu obcí jde o zanedbatelný přínos, ale třeba rozpočet obce Dobrovíz (562 obyvatel, 7314 zaměstnanců) získává z toho položky sdílených daní čtvrtinu svých zdrojů. Zajímavý příjem má také obec Mošnov (750 obyvatel, 6165 zaměstnanců), Nošovice (1042 obyvatel, 6770 zaměstnanců) nebo Kvasiny (1654 obyvatel, 9406 zaměstnanců). Údaje o počtu zaměstnanců vycházejí z aktuální prováděcí vyhlášky k zákonu o RUD, která vždy obsahuje údaje pro všech 6254 obcí.
Další motivace má podobu zvyšování počtu obyvatel nebo počtu žáků ve školských zařízení. Anebo povolení hazardních her, neboť část výnosu příslušné daně se také sdílí dle umístění, a jsou obce, které z tohoto zdroje získávají úplně nejvíce daňových příjmů – viz statistiky na webových stránkách Finanční správy. Toť ale vše k možnosti obce zvyšovat své daňové příjmy.
Podnikání neovlivňuje jen jednu obec
Jakkoliv je pro obec i podnikatele prospěšné mít vzájemně dobré vztahy, na rozhodování o umístění provozovny má určitě vliv mnohem více faktorů.
Ideální podmínky mají obce, na kraji jejichž katastru se nachází dálnice nebo jiná významná dopravní spojnice. Módu zabírání půdy pro budování výrobních hal či skladů v okolí dálnic obce často ovlivnit nemohly, neboť pozemky nevlastnily. Pokud se pak ale většina podnikatelské činnosti děje mimo intravilán bez nutnosti průjezdu obcí, jde o lepší výsledek.
Pak ale existuje řada obcí, které nejen, že takové štěstí neměly, ale navíc se staly obcemi tranzitními.
Uveďme konkrétní příklad a z pohledu autorky tohoto článku velmi osobní: V obci A, která je vzdálena zhruba 6 km od silnice I. třídy, funguje od 70. let jeden z osmi českých asanačních podniků (kafilérií). Lépe řečeno, je umístěn na louce v polovině cesty mezi obcí A a obcí B, kterou projíždí většina nákladních vozů naložených materiálem ke spálení (včetně polských, německých, belgických či španělských kamionů). Obec B je navíc položena tak, že zdejší většinou západní vítr sem přináší pravidelný zápach. Jde o provoz, který dle zveřejněných účetních závěrek generuje stabilní zisk v řádu desítek milionů, takže zavedení motivace ve formě např. místní daně ze zisku by obec A určitě uvítala. Ale je dobře, aby se posílil rozpočet jen této obce?
Podobnou nespravedlnost by jistě vnímaly i obce, jejichž centrem projíždí 2× denně stovky zaměstnanců nebo kamiony naložené i něčím jiným než zbytky zvířat. Směřovat výnosy z daní jen do katastru jedné obce nemusí ostatní podnítit k větší aktivitě, ale spíše vyvolat velkou meziobecní závist.
Motivace k meziobecní spolupráci…
Koaliční smlouva a na ní navazující programové prohlášení nové vlády uvádí: „Zlepšíme fungování malých obcí (posílení meziobecní spolupráce, metoda LEADER/ CLLD, Místní agendy 21). Nebudeme obce slučovat, ale propojovat na základě dobrovolnosti.“
Snaha o posílení meziobecní spolupráce se objevovala již v dlouhodobých projektech Svazu měst a obcí ČR, analýzách Ministerstva vnitra ČR či Ministerstva pro místní rozvoj, v řadě výzkumných projektů či diplomových prací, zmínku o stavu meziobecní spolupráce lze najít i v dokumentech Nejvyššího kontrolního úřadu. Existují případové studie, souhrny příkladů dobré praxe, ale nikdy nedošlo k vytvoření skutečného (legislativního a finančního) rámce. Financování svazků obcí se omezuje na členské příspěvky, dotace na konkrétní projekty nebo podporu SMO ČR v rámci projektu Centra společných služeb či prostřednictvím financování místních akčních skupin.
Do systému RUD se meziobecní spolupráce nikdy nedostala ani v návrhu, protože celý systém převodů výnosů dle stavu účtů u České národní banky se soustředí pouze na jednotlivé obce. Aby mělo smysl začít sledovat výši daňové povinnosti dle sdružení obcí, muselo by se jednat o svazek „povinně dobrovolný“, tedy alespoň po nějakou dobu trvalý.
Zde by se reforma rozpočtového určení daní a podpora spolupráce obcí mohly navzájem prolnout ve formě zvýhodněného financování výnosu z podnikání na území svazku o určité velikosti (počet obyvatel, počet obcí, objem rozpočtu). Zpočátku by mohlo jít o dodatečné zdroje financování obcí, ale postupně by logicky měl klesat objem zdrojů k rozdělení pro nespolupracující obce. Jenže stejná koaliční smlouva také říká: „Zachováme stávající financování obcí a změníme RUD krajů na základě shody AK ČR.“
… k větší daňové autonomii a efektivnosti
V souvislosti s diskuzemi o posílení provázání podnikatelů a obcí byl prezentován graf srovnání daňové autonomie evropských měst, kde na prvních místech byla Kodaň a Stockholm a na posledním Praha. Obě severská města stanovují sazbu daně z příjmů fyzických osob a výnos z této části jim pak přísluší bez dalšího sdílení s ostatními obcemi. Nejde o klasickou místní daň, zastupitelé nemají právo měnit základ daně, správu provádí státní finanční úřady. Z pohledu Prahy či velkých měst nejlepší možné řešení. Z pohledu ostatních, včetně finanční správy, za současného počtu obcí nerealizovatelné.
Dánsko, které má téměř šest milionů obyvatel, obvykle vnímáme jako vrcholně demokratický stát, realizovalo k 1. 1. 1971 reformu, jež z 1300 farností a 86 měst vytvořila 275 územních jednotek. Ale v materiálech tamního ministerstva vnitra a zdravotnictví z prosince 2005 se opět hovoří o příliš malých celcích, které nejsou dostatečně připraveny pro zajištění kvalitních služeb v území. K 1. 1. 2007 tak došlo k dalšímu sloučení a dnes zde existuje 98 obcí a s průměrnou velikostí 59 tisíc obyvatel.
Švédsko, jehož počet obyvatel odpovídá České republice, zajišťuje lokální administrativu s 290 obcemi s průměrnou velikostí 35 tis. obyvatel. Pro větší, ale hlavně relativně stejnorodé celky je pak jednodušší stanovit vazbu mezi podnikateli a územní samosprávou, případné vyrovnávací dotace pro části země, kde se objektivně podnikání nikdy moc dařit nebude. Občané i centrální vláda zároveň mohou po takto fungujících obcí požadovat stejný objem a kvalitu služeb.
Vrátit do českého systému financování obcí vazbu na daňovou výtěžnost území bez zásahu do struktury obcí nepřinese územní samosprávě jako celku žádné zlepšení. Jestliže pojem slučování obcí je naprosto neprůchodný, pojďme hovořit o ekonomické integraci. Pak by se již neměl objevovat případ obce XY, jejíž rozpočet na rok 2022 obsahuje celkové příjmy 590 tis. Kč a jen výdaje na odměny zastupitelů skoro 200 tis. Kč. Přimět obce, často takové, které se od sebe v devadesátých letech hrdě oddělovaly a dodnes zde panuje nevraživost, aby více spolupracovaly, nebude jednoduché. A právě možnost „uplatit“ obce příjmy z části daní od významných podnikatelských subjektů, se může ukázat jako schůdná cesta.
Jenže nejde o úkol pro jednu vládu, což nakonec bude v aktuálních podmínkách České republiky asi ten největší problém.
Autorka je druhé volební období zastupitelkou malé obce v Plzeňském kraji, pracuje jako vedoucí finančního odboru městského úřadu. Struktuře a financování území samosprávy s možnou inspirací ve Francii se věnovala ve své disertační práci, poté působila na Ministerstvu financí ČR a v kanceláři Svazu měst a obcí ČR. Na téma hospodaření obcí nejen v ČR zaměřuje také svoji dlouhodobou lektorskou a publikační činnost.