Obec, sociální práce a finance
Obce mají v sociální oblasti nezastupitelnou úlohu. Existuje však zásadní rozpor mezi odpovědností, která je s výkonem této agendy spojena, a prostředky, které mají místní samosprávy k dispozici.
Z perspektivy obcí je sociální práce vnímána jako velmi specifická oblast přenesené působnosti. Toto vnímání osciluje mezi přesvědčením, že za zajištění sociální péče odpovídá v prvé řadě stát a vědomím, že sociální situace obyvatelstva zásadním způsobem ovlivňuje kvalitu života v obci.
Komplikovaný vztah obcí k sociální problematice
Určitá „odtažitost“ samospráv k sociální agendě pramení rovněž z častých kompetenčních přesunů, k nimž za posledních třicet let došlo. V 90. letech minulého století byla odpovědnost obcí sdílena s okresními úřady, aby (po zániku těchto úřadů ke konci roku 2002) převzaly značnou část pravomocí obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Tento stav však nevydržel ani deset let a došlo k další reformě, jejímž prostřednictvím byla významně posílena role dalšího státního orgánu, Úřadu práce ČR. Mezitím byly místní samosprávy průběžně konfrontovány s řadou nerealizovaných plánů, z nichž jmenujme například záměr tehdejšího ministra práce a sociálních věcí Petra Nečase z roku 2008 zřídit podle slovenského vzoru Národní úřad pro zaměstnanost a sociální správu.
Všechny tyto změny v praxi znamenaly nábory a delimitace pracovníků, nákupy techniky, akvizice a opouštění nebytových prostor, a především velkou míru nejistoty, kdo vlastně za pomoc potřebným lidem odpovídá. Průvodním jevem reforem bylo postupné oslabování úlohy menších obcí. Současná koncentrace některých agend na úrovni obcí s rozšířenou působností znamená mimovolný návrat k malým okresním úřadům. Realizovaným změnám zpravidla chyběla zřetelná koncepce (pokud se takový návrh objevil, k jeho uskutečnění nedošlo) a zůstaly proto stát na půli cesty. Současný český sociální systém se tak vyznačuje značnou roztříštěností spojenou s rozdělením odpovědnosti mezi řadu subjektů veřejné správy. Zřejmě nejzásadnějším problémem je skutečnost, že jsou rozděleny odpovědnost a finanční zdroje. Zatímco hlavní tíže za výkon sociální práce leží na obcích, o naprosté většině příslušných peněžních prostředků rozhoduje stát, případně krajské úřady. Přes všechny výše uvedené nejasnosti obce na sociální problematiku nerezignovaly. Důkazem je řada sociálních služeb, které samosprávy zřizují a také výdaje v řádech miliard Kč, které jsou ročně z obecních rozpočtů na sociální problematiku vynakládány.
Obtížná pozice sociálních pracovníků obcí
Vžijme se do situace sociální pracovnice či sociálního pracovníka obce. Podle klasické definice je sociální práce „profesionální aktivita zaměřená na pomáhání jednotlivcům, skupinám, či komunitám zlepšit nebo obnovit jejich schopnost sociálního fungování, a na tvorbu společenských podmínek, příznivých pro tento cíl.“ Co může nabídnout sociální pracovník obce, aby mohl dosáhnout potřebné změny v situaci člověka? Podmínkou pro „sociální fungování“ je stabilita bydlení a určitý minimální příjem. Systém dostupného bydlení v České republice neexistuje a záleží jen na osvícenosti obecní samosprávy, zda je bytový fond k dispozici i cílovým skupinám sociální práce.
Hmotnou podporu ve formě sociálních dávek má v rukou Úřad práce ČR. Firemní kultura tohoto úřadu se přitom nevyznačuje přílišnou otevřeností vůči klientům. Odlišnost postojů mezi státním dávkovým úřadem a obcemi lze dokumentovat na jediné dávce, umožňující operativně reagovat na obtížnou živostí situaci, tzv. mimořádné okamžité pomoci. Poté, co byla řízení o výplatě této dávky převedena z obcí na Úřad práce ČR a došlo k odpojení sociální práce od dávkového systému, klesl její objem o 50 % (viz graf 1). Ne vše je však vinou Úřadu práce. Dávky jsou již v samotném základu nastaveny tak, aby pozitivní posuny (například nástup do zaměstnání) patřičným způsobem „ztrestaly“.
Není-li k dispozici bydlení, materiální nebo finanční podpora, zbývá už jen poradenství a vlastní sociální práce. To však v mnoha případech k zajištění účinné pomoci nestačí.
Výkon sociální práce
V roce 2020 působilo na obecních úřadech přes 5000 sociálních pracovníků a pracovnic. Pro současný stav českého sociálního systému je příznačné, že svou činnost vykonávají (byť jsou součástí jednoho úřadu či dokonce odboru) minimálně ve třech rozdílných právních režimech. Na úseku sociálně-právní ochrany dětí pracovalo v roce 2020 celkem 2696 osob. To představuje nárůst početního stavu během posledních deseti let o 130 %! Činnosti podle zákona o sociálních službách, zákona o pomoci v hmotné nouzi a veřejné opatrovnictví zajišťovalo ve stejném roce 2536 pracovníků a pracovnic. Početní stav této skupiny zaměstnanců procházel během posledního desetiletí různými výkyvy (2657 osob v roce 2013, 2367 v roce 2016 atd.).
„Sociálním úřadem“ je v České republice prostřednictvím sociálně-právní ochrany dětí každá z 6254 obcí. Více než 10 % obcí I. typu (v roce 2017 jich bylo 547) přenáší tuto povinnost prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy na obce s rozšířenou působností, přičemž úhrada nákladů se pohybuje ve spíše symbolické rovině (v řádech jednotek tisíc Kč za rok nebo formou úhrady za případ). Výkon sociálně-právní ochrany dětí představuje 7,7 % všech uzavřených veřejnoprávních smluv. Jde tak o třetí nejčastěji převáděnou správní agendu po přestupcích (70,0 % veřejnoprávních smluv) a zápisu údajů do informačních systémů (9,9 % veřejnoprávních smluv).
U ostatních obcí se základním rozsahem přenesené působnosti jde až na výjimky o zcela okrajovou oblast výkonu státní správy. Výkon systematické sociální práce je podmíněn odbornou způsobilosti, a zůstává proto doménou úřadů obcí s rozšířenou působností a částečně i pověřených obecních úřadů (včetně úřadů městských obvodů a částí jde o cca tři stovky pracovišť v celé České republice). Kompetence pověřených obecních úřadů jsou však formulovány jen velmi obecně. Do roku 2011 se tyto úřady podílely na pomoci osobám v hmotné nouzi. Po převodu dávkových systémů na Úřad práce ČR zbyla těmto úřadům jen povinnost poskytovat tomuto úřadu součinnost poskytováním informací. V praxi se však pracovnice a pracovníci těchto úřadů i nadále na sociální práci s touto cílovou skupinou podílejí. Nevyjasněné postavení pověřených obecních úřadů měla vyřešit novela zákona o sociálních službách, ta však zhruba v únoru 2021 „zamrzla“ v legislativním procesu. Novela předpokládala, že na pověřených obecních budou působit sociální pracovníci vykonávající „sociální práci zaměřenou na řešení nepříznivé sociální situace a na sociální začleňování osob v místě jejich skutečného pobytu“. V praxi mělo jít především o depistážní činnost, sociální šetření, poskytování poradenství atd.
Financování sociální práce
Zvláštní postavení sociálních agend podtrhuje i skutečnost, že zatímco všechny ostatní úkony vykonávané v rámci přenesené působnosti jsou hrazeny souhrnným příspěvkem na výkon státní správy, pro činnost sociálních pracovníků jsou vyhrazena dvě samostatná dotační řízení Ministerstva práce a sociálních věcí.
Dotace na výkon sociálně-právní ochrany dětí byla zavedena v roce 2007 a hradí skutečné náklady (do stanoveného limitu). Její celkový objem se v letech 2019 až 2021 se pohyboval v rozmezí od 1 463,3 tis. Kč až 1 680,0 tis. Kč. Dotace je však určena pouze pro obce s rozšířenou působností. Ty jsou tak jedinou úrovní územní samosprávy, u níž je dodržováno ustanovení § 58 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, podle něhož nese veškeré náklady spojené s výkonem sociálně-právní ochrany stát. Ani v případě „trojkových“ obcí však není tento princip uplatňován důsledně. Vzhledem k existujícímu zastropování výdajů je prioritou obcí úhrada osobních nákladů (92,49 % vykazovaných výdajů). Šetření prováděné v roce 2019 Ministerstvem práce a sociálních věcí zjistilo, že do vyúčtování nákladů na výkon sociálně-právní ochrany dětí velká část obcí nezahrnuje některé uplatnitelné výdaje (například úhrady energií). Dotace navíc nezohledňuje tzv. nepřímé náklady (vedení účetnictví, personální agenda, úklid, podatelna atd.). Na základě těchto skutečností ministerstvo odhadlo, že výše spoluúčasti obcí na financování agendy sociálně-právní ochrany dětí se v roce 2018 pohybovala v rozmezí od 323 mil. Kč až 598 mil. Kč.
Podle zákona o sociálních službách je výkon sociální práce (částečně) financován příspěvkem Ministerstva práce a sociálních věcí. Jeho objem se v letech 2019 až 2021 pohyboval mezi 400,0 mil. až 487,5 mil. Kč (viz tabulka č. 1). Většina prostředků (v průměru 84 %) směřuje k obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, obce s pověřenými úřady se na celkové sumě příspěvku podílejí cca 12 % a kraje necelými 4 %.
| Příjemce | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Kraje | 14 881,99 | 14 999,99 | 18 099,99 |
| Obce s rozšířenou působností | 338 046,88 | 334 999,90 | 408 499,90 |
| Obce s pověřeným úřadem | 47 070,97 | 49 999,94 | 60 899,93 |
| Celkem | 399 999,84 | 399 999,83 | 487 499,82 |
Zdroj: Ministerstvo práce a sociálních věcí
Obce a sociální služby
Samostatnou kapitolou je vztah obcí k poskytovatelům sociálních služeb. Již bylo zmíněno, že obce mnohé z těchto služeb samy zřizují (cca 1100 registrovaných služeb, tj. zhruba pětina všech sociálních služeb v České republice). Jsou také přirozenými partnery pro nestátní neziskové organizace. Poskytovatelé sociálních služeb jsou vysoce závislí na veřejných dotacích, které podle údajů Ministerstva práce a sociálních služeb tvoří skoro polovinu celkových příjmů (viz graf 2). Obce, na nichž leží hlavní tíže sociální práce, však mají na rozhodovací procesy spojené s rozdělováním těchto dotací velmi omezený vliv. Po dlouholetých diskusích sice došlo k částečné decentralizaci dotačních řízení pro poskytovatele sociálních služeb z národní úrovně na kraje, ale (při vší úctě ke krajským samosprávám), jde o opatření, které přímé propojení odpovědnosti a zdrojů nezajistí. Nic na tom nemění ani existence různých typů plánovacích dokumentací, koordinační mechanismů či pracovních skupin. V takto nastaveném systému je velmi obtížné zajistit, aby kapacity služeb a jejich zaměření odpovídalo potřebám lokalit a cílových skupin.
Podle údajů Ministerstva práce a sociálních věcí se podíl obcí na financování nákladů sociálních služeb pohybuje kolem 8 % celkových nákladů, tedy něco mezi 3 až 4 mld. Kč ročně. Je potřeba uvést, že jde prostředky z rozpočtového určení daní, přičemž při kalkulaci podílu obcí na výnosech ze sdílených daních se s podobnými výdaji nepočítalo. Když byl v roce 2006 zaváděn systém sociálních služeb, důvodová zpráva odhadovala celkový objem dotačního řízení na 4,3 mld. Kč ročně. To je v dnešních cenách cca 6 mld. Kč (při průměrné meziroční inflaci v období let 2006 až 2021 ve výši 2,26 %). Tyto náklady měl plně nést stát. Objem veřejných dotací je více než třikrát vyšší než původní předpoklad (v roce 2021 to bylo 22,15 mld. Kč), čemuž odpovídají i zvýšené nároky na obecní rozpočty. V praxi však neustále stoupá tlak na zajištění spoluúčast obcí, a to nejen u nově vznikajících, ale i dlouhodobě existujících služeb.
Integrovaný systém sociální pomoci
Jak vyplývá z výše uvedeného přehledu, v současné době rozhodují o naprosté většině zdrojů orgány veřejné správy, které nenesou přímou odpovědnost za výkon sociální práce. Současný způsob koordinace sociální pomoci je velmi neefektivní. Vyžaduje iniciativu a participaci řady veřejnoprávních subjektů, ovšem bez zaručeného výsledku. Odčerpává množství času stráveného na různých poradách, jednáních pracovních skupin a vytváření projektů, jejichž výstupy jen málokdy přežijí období po skončení veřejné podpory. Čím více se systém zaměstnává interními aktivitami, tím méně prostoru (a prostředků) zbývá pro přímou pomoc potřebným lidem. Propojení odpovědnosti a zdrojů však není proveditelné bez zásadní reformy systému.
Řešením je integrace kompetencí a nástrojů. Česká republika se přitom může vydat několika cestami. Byl zmíněn neúspěšný pokus o vytvoření „státního sociálního úřadu“. Jak však ukazují zkušenosti ze Slovenska, kde je tamní Úrad práce, sociálních vecí a rodiny zároveň dávkovým orgánem, úřadem ochrany dětí, zřizovatelem sociálních služeb atd., je i v případě existence robustního státního aparátu role obcí nezastupitelná. Vzhledem k tradici místních samospráv v českých zemích se jako mnohem vhodnější jeví model integrace, který známe ze západoevropských nebo skandinávských zemí (Dánsko, Nizozemí, Velká Británie), kde je odpovědnost za sociální pomoc decentralizována na obce. Sociální pracovník obce je zde skutečným „case managerem“. Jako koordinátor sociální práce může objednávat (a hradit) potřebné služby nebo nabídnout určitý motivační prvek ve formě přímé materiální či finanční podpory rodiny. K dispozici je i bytová infrastruktura. Výkon sociální práce je přitom velmi flexibilní. Týmy obecních sociálních pracovníků tak nepůsobí jen v rámci úřadu, ale i jako mobilní týmy v problémových lokalitách, školách, zdravotnických zařízeních atd., tedy v přirozeném prostředí potřebných lidí. To vše přispívá k odstraňování bariér dostupnosti pomoci (její nízkoprahovosti).
Decentralizaci nástrojů na úroveň obcí navíc svědčí platná legislativa. Pomineme-li vágně upravenou samostatnou působnost v zákoně o obcích a v zákoně o sociálních službách, v rámci přenesené působnosti mají obecní úřady obcí s rozšířenou již dnes „koordinovat poskytování sociálních služeb“, „zajišťovat poskytnutí sociální služby nebo jiné formy pomoci“ potřebným osobám atd. (§ 92 zákona o sociálních službách). Je však nezbytné, aby určením odpovědnosti celý proces neskončil. V tomto směru lze chápat obavy obcí z rozšiřování kompetencí, které nezřídka skončilo jen uložením nového úkolu.
Otázka míry decentralizace
Zásadní otázkou je, kam lze v decentralizaci systému sociální pomoci zajít. Výše uvedené příklady dobré praxe pochází ze zemí, které si nedopřávají luxusu rozlišování přenesené a samostatné působnosti (vše je „jen“ public administration). Při úvahách o systémově nejčistším řešení, který je svěření většiny z uvedených kompetencí do samostatné působnosti místních samospráv, je rovněž nutno vzít v potaz velikostní strukturu obcí v českých zemích. V tomto směru sice nabízí potenciál meziobecní spolupráce, ta se v současné době (až na čestné výjimky) systematickému zajišťování sociálních služeb či sociální práce vyhýbá. Decentralizace tak musí být zřejmě postupná, ale s jasným směřováním.
Mezi první kroky by mělo patřit opuštění konceptu jednoletých dotačních řízení a zavedení víceletého financování poskytovatelů sociálních služeb na základě kontraktů uzavíraných s obcemi (naprostá většina sociálních služeb) nebo kraji (specializované služby regionálního významu). Dále reforma dávkových systémů a vyšší zapojení obcí do rozhodovacích procesů vybraných typů dávek (zejména dávek pomoci v hmotné nouzi) a změna financování výkonu sociální práce. A nelze opominout ani několikrát zmíněné bydlení. V tomto směru skýtá určitou naději návrh zákona o podpoře bydlení připravovaný ve spolupráci resortů místního rozvoje a práce a sociálních věcí. Jak je patrné, většina opatření se týká změny financování. Pokud však nebude spolu s odpovědností delegována pravomoc rozhodovat o finančních zdrojích, nebudou mít obce v rukou jediný funkční nástroj k regulaci a nastavování systému.