Výkonová úhrada přenesené působnosti obcí a její využitelnost v oblasti financování sociální práce

Optimální model financování přenesené působnosti obcí a krajů je hledán již mnoho let. U několika agend došlo ke stanovení výkonové složky, závislé zpravidla na počtu úkonů. Existují však typy činností, u nichž se spravedlivé ocenění „výsledku“ stanovuje jen velmi obtížně. Jednou z nich je výkon sociální práce.

Výkonové financování přenesené působnosti je založeno na jednoduché úvaze. Stanovený úkon vyžaduje určitý čas, který lze převést na osobní a materiálové náklady. Úkon je přitom zpravidla měřitelný (provedený zápis do matriční knihy, vydaný občanský průkaz atd.). Princip výkonového financování se však nezastavil jen u „administrativních“ agend. Příkladem je veřejné opatrovnictví. Na základě dvou šetření, provedených v letech 2015 a 2016, byla zvolena úhrada formou paušálního státního příspěvku ve výši 29 000 Kč na jednoho opatrovance a rok. Později došlo k mírné valorizaci (v letech 2021 a 2022 činil navýšený příspěvek 30 500 Kč). Lze samozřejmě namítnout, že každý paušál v sobě skrývá určitou míru nespravedlnosti. U jedné osoby s omezenou svéprávností může výkon opatrovnické agendy představovat intenzivní činnost, zastupování jiného opatrovance naopak vyvolává minimální nároky.

Specifické financování sociálních agend

Mimo souhrnný příspěvek na výkon státní správy jsou v rámci přenesené působností obcí financovány pouze dvě agendy – sociálně-právní ochrana dětí a sociální práce. V poslední době se objevují návrhy na začlenění těchto nesystémových transferů do souhrnného finančního vztahu mezi obcemi a státem. Existence samostatných dotačních řízení je spíše výsledkem shody okolností než promyšlené koncepce. Samostatná dotace pro oblast ochran práv dětí vznikla v roce 2007. Její existence se opírala o stručné ustanovení v § 58 zákona o sociálně-právní ochraně, podle něhož náklady (míněno veškeré náklady obcí, krajů atd.) vzniklé v souvislosti s výkonem této ochrany nese stát. Toto ustanovení nebylo nikdy důsledně dodržováno. S účinností od 1. ledna 2022 platí novelizované znění zákona, které přiznává faktický stav, tedy, že nárok na podporu mají pouze obce s rozšířenou působností.

Druhé dotační řízení, na podporu výkonu sociální práce, vzniklo jako součást zákona o sociálních službách (2006). Fakticky však nebyl dotační titul (ač ukotven v právní úpravě) dlouhá léta vypisován.

Jak bylo podrobně popsáno v článku Obec, sociální práce a finance, obě dotace jsou de facto příspěvkem a nelze je doplnit dodatečnými příjmy, správními poplatky a pokutami, plynoucími z výkonu přenesené působnosti. Správní poplatky v případě obcí nepřipadají v úvahu a co se týče pokut, v roce 2021 bylo v celé České republice na úseku sociálně-právní ochrany dětí uloženo pouze 6 pořádkových pokut (maximální sazba je 20 tis. Kč) a vedeno necelých 200 přestupkových řízení (maximální pokuta činí 50 tis. Kč). V případě zákona o sociálních službách jsou obce s rozšířenou působnosti oprávněny vést přestupková řízení jen vůči zaměstnancům obcí (§ 108 zákona). Platí tedy, že náklady nepokryté státní dotací hradí obec z vlastních zdrojů, tedy z podílu na sdílených daních.

Požadavek na zahrnutí dotace na sociální práci do souhrnného příspěvku na výkon státní správy má samozřejmě určitý racionální základ. Před realizací tohoto kroku je však nutné nalézt spravedlivý klíč rozdělování veřejných financí. Princip výkonového financování o tuto objektivitu usiluje. U sociální práce je však stanovení konkrétního výsledku (a jeho finančního ohodnocení) velmi komplikované.

Současné parametry pro stanovení dotace na sociální práci

Základním kritériem pro stanovení výše příspěvku na výkon sociální práce je v současné době počet sociálních pracovníků. Vychází se z předpokladu, že čím je v dané obci (regionu) komplikovanější sociální situace, mělo by být k dispozici více sociálních pracovníků. Odůvodnění oprávněnosti požadavku je přeneseno na žadatele. Obce mají na základě znalosti území a svých potřeb stanovit „optimální a realistický“ počet pracovníků. Pomocným vodítkem je přitom doporučení ministerstva z roku 2018, obsahující i výpočtový vzorec (založený však v zásadě na počtu obyvatel). Jeden sociální pracovník má připadat na 120 až 150 sociálně potřebných osob. Toto základní kritérium je upravováno dalšími faktory, jako je například počet sociálně vyloučených lokalit ve správní území.

Pokus o výkonové financování v oblasti sociálně-právní ochrany dětí

Zajímavějším vývojem prošel způsob stanovování dotace obcím s rozšířenou působností na zajištění ochrany ohrožených dětí. Tato dotace byla v letech 2007 až 2012 součástí kapitoly Veřejná pokladní správa. Kritériem pro stanovení její výše byl v tomto období počet evidovaných dětí, resp. vedených spisů (spis=ohrožené dítě). To vedlo k velmi extenzivnímu přístupu k zařazování dětí do evidence orgánu sociálně-právní ochrany. Kolem roku 2010 v ní bylo vedeno 570 tisíc osob mladších 18 let, což představovalo téměř třetinu dětské populace! V roce 2013 bylo dotační řízení převedeno na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Počet spisů přestal být kritériem pro výpočet výše dotace. Stala se jím předpokládaná náročnost výkonu agendy v příslušném správním obvodu přepočtená na úvazky pracovníků zajišťujících její výkon. Zároveň došlo k výraznému růstu celkového objemu dotace (z cca 0,74 mld Kč v roce 2012 na 1,46 mld. v roce 2020). Průvodním jevem výše uvedené změny bylo snížení evidenčního počtu „klientů“ orgánu sociálně-právní ochrany dětí (v roce 2021 šlo o 141 445 evidovaných případů, tj. necelá čtvrtina oproti roku 2010). Tento údaj však nelze interpretovat tak, že došlo ke snížení náročnosti sociální práce v oblasti ochrany dětí. Prokázalo se jen, že v této oblasti nemůže být jediným kritériem počet klientů (zvláště rozhoduje-li o tom, kdo je klientem sám úřad), neboť s tímto ukazatelem lze nakládat velmi flexibilně.

Síla „historických“ finančních toků

V oblasti sociální práce a sociálních služeb chybí přímá vazba mezi financováním a výkonem. Vliv subjektivního rozhodování je omezován existencí často velmi složitých vzorců a výpočtů, které se však v důsledku opět opírají o uměle stanovovaná kritéria. Než se dostaneme k bližšímu vysvětlení tohoto poměrně kategorického sdělení, ještě krátká odbočka k dalšímu faktoru, významně ovlivňujícího způsob rozdělování veřejných prostředků. Tím jsou „historické“ finanční toky. Pokud někdo v minulosti obdržel dotaci v určité výši, zvyšuje se pravděpodobnost, že ji (bez bližšího zkoumání důvodnosti) obdrží v obdobném objemu znovu. Dalším faktorem je tendence nivelizovat poskytnuté dotace, tak aby každý byl alespoň částečně „uspokojen“. Pokud se systém vychýlí (na základě nových pravidel, kritérií atd.), s odstupem času dokáží „slapové síly“ historických finančních toků tuto odchylku korigovat.

Opět příklad z praxe. V roce 2013 byl nastaven zcela nový způsob financování činnosti orgánů sociálně-právní ochrany dětí vycházející z míry ohrožení dětí. Změně předcházel detailní výzkum zohledňující celkem 48 indikátorů tohoto ohrožení. Nejvyšší míra těchto jevů byla zaznamenána v Moravskoslezském kraji (souhrnný indikátor 4,1, přičemž nejvyšší dosažitelná hodnota činila 5,0) a v Ústeckém kraji (rovněž 4,1). Poměrně vysoká míra ohrožení dětí byla v roce 2013 zjištěna rovněž na území hlavního města Prahy (3,7). Naopak nejnižší index rizikových faktorů vykazoval Kraj Vysočina (1,7) a Pardubický kraj (1,9).

Připomeňme ještě, že o dotaci nežádá kraj, ale jednotlivé obce s rozšířenou působností. Jak vypadají výsledky dotačního řízení s odstupem několika let? Kraje, kde je sociální situace průměrná či lepší, získaly do roku 2019 větší podíl na dotaci, než tomu bylo při zavedení nového systému. K největšímu poklesu podílu na celkové dotaci došlo paradoxně u krajů, kde je míra ohrožení dětí nejvyšší, tj. u hlavního města Prahy, Ústeckého kraje a Moravskoslezského kraje. Došlo tak k určité nivelizaci rozdělování dotace mezi jednotlivé kraje, resp. mezi jednotlivé obce s rozšířenou působností.

Jak je možné, že si toho nikdo nevšiml? Poměry mezi kraji se snížily či zvýšily jen v řádu několika procentních bodů. Zároveň došlo k výraznému růstu celkového objemu dotace (uvedeném období o 71,8 %). Proto i regiony, jimž se snížil procentuální podíl na celkové dotaci, obdržely na zajištění agendy ochrany dětí v absolutních částkách výrazně vyšší dotace než před několika lety. Pokud by však výše zdrojů zůstala konstantní, posuny v podílech jednotlivých krajů by se projevily velmi zřetelně. Například u hlavního města Praha by došlo k poklesu absolutní výše dotace o 20,82 %, u Středočeského kraje by naopak navýšení činilo 20,58 % (viz tabulku).

Co je výkonem v sociální oblasti?

V přechozím textu byl stručně popsán vývoj rozhodovacích procesů týkajících se dotací na výkon sociální práce obcí a úskalí, která je provází. Jak však nalézt optimální (tj. spravedlivý) model? Jádrem problému jsou dvě otázky. Jaký výstup (výsledek) se očekává od výkonu sociální práce? Lze ho vůbec měřit? Všechna výše uvedená kritéria, počet sociálních pracovníků, kapacita služby atd., popisují pouze rozsah „výrobních“ prostředků sociální práce, nikoliv však její výsledek. Velmi zjednodušeně řečeno, úkolem sociální práce je zvyšovat kvalitu života konkrétních lidí či určitých skupin obyvatel. Existuje řada teorií, jak „měřit“ kvalitu života, jejich praktická aplikace v procesech řízení kvality (či dokonce v oblasti financování) se však prozatím pohybuje spíše v oblasti sci-fi.

Cesty k výkonovému financování v sociální oblasti

Jak tedy dospět k vyšší objektivitě rozhodování? Existují dva hlavní směry: teoretický a praktický. Teoretická cesta spočívá v tom, že se důkladně zkoumají sociální jevy ovlivňující kvalitu života a popíší nástroje, jimiž lze tyto jevy ovlivňovat (sociální práce, sociální služby atd.). Na základě těchto úvah jsou stanoveny kapacity uvedených nástrojů (služeb a intervencí) a základní indikátory, kterých má být dosaženo (snížení nezaměstnanosti, snížení počtu lidí bez trvalého bydlení, omezení závislosti na sociální dávkách, snížení míry předčasného ukončování školní docházky atd.).

„Praktický model“ je založen na znalostech a dovednostech sociálních pracovníků. Jeho součástí je decentralizace rozhodování o finančních zdrojích na co nejnižší úroveň. Je potřeba uvést, že v praxi půjde vždy o kombinaci obou směrů. Klíčové však je, který přístup bude převažovat, zda teoretický (centralistický) či praktický (decentralizovaný). Dalším důležitým nárokem, který by měl být ovšem sledován u všech finančních transferů, je jednoduchost. Čím je systém komplikovanější, tím jsou větší nároky na náklady související s jeho správou. Teoretické modely, vycházející ze snahy popsat komplexně všechny sociální jevy, se vyznačují velkou komplikovaností a existencí velkého množství kritérií. Zásadě jednoduchosti tak spíše odpovídá model decentralizace. Je rovněž nutno nalézt mechanismus zabraňující paradoxu „trestání úspěšných“. Představme si, že indikátory pro stanovení dotace bude například míra nezaměstnanosti nebo počet osob závislých na sociálních dávkách. Obec investuje do sociální práce významné prostředky a tyto negativní jevy se podaří eliminovat. V následujícím období však obdrží nižší dotaci…

Závěrem

Nejbližší roky ukáží, jakou cestou se financování v sociální oblasti vydá. Samostatná dotační řízení spravovaná Ministerstvem práce a sociálních věcí vytváří prostor pro implementaci výkonového financování a nalezení optimálního klíče rozdělování veřejných zdrojů. Tento proces by však měl být časově limitován. Autor tohoto článku se kloní k postupné decentralizaci finančních zdrojů na výkon sociální práce na úroveň obcí. V rámci souhrnného státního příspěvku na výkon státní správy by byl obcím poskytován určitý objem finančních prostředků na sociální agendy, o jejichž využití by obec (prostřednictvím case managementu, tedy individuální případové práce) následně sama rozhodovala. Předtím je však nutno nalézt shodu na několika vybraných indikátorech, které nejlépe vystihují sociální situaci v dané lokalitě a kvalitu života jejích obyvatel.

PhDr. Miloslav Macela