Územní rozpočty v roce 2022 a výhled 2023
Hospodaření územních rozpočtů v roce 2022 navázalo na vývoj minulých let a opětovně dosáhlo výborných výsledků. Znovuoživení ekonomiky po pandemii COVID-19 nezabránila ani ruská invaze na Ukrajinu a s ní související negativní dopady v podobě energetické krize a růstu inflace.
V této souvislosti došlo sice k navýšení výdajů územních rozpočtů, především výdajů na pomoc Ukrajině a jejímu obyvatelstvu, ty však byly do značné míry kompenzovány ze státního rozpočtu, a provozních výdajů v důsledku zvýšení cen. Zároveň byla posilována i příjmová strana územních rozpočtů v podobě navýšení inkasa daňových příjmů, zejména DPH. K výraznému růstu DPH došlo především v důsledku vysoké inflace a také navýšením podílu krajů a obcí na celostátním hrubém výnosu daní dle zákona o rozpočtovém určení daní z roku 2021.
V roce 2022 vykázaly územní rozpočty sice nižší přebytek rozpočtu než v roce 2021, ale i přesto se jednalo o druhý nejlepší výsledek hospodaření od roku 2017. Hospodaření krajů skončilo s přebytkem ve výši 7,7 mld. Kč; hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí (dále jen „DSO“) souhrnným přebytkem ve výši 25,1 mld. Kč. Samotné hospodaření DSO skončilo schodkem ve výši 0,2 mld. Kč.
I přes výrazné meziroční navýšení investic kraje ani obce opět zcela nevyužily svůj investiční potenciál. Nevyužití investičního potenciálu na straně obcí způsobilo výhradně hospodaření hl. m. Prahy.
V roce 2022 došlo ke zvýšení rozdílu mezi výší dluhu a zůstatků na bankovních účtech územních rozpočtů. Dluh vzrostl pouze minimálně, zároveň došlo k výraznému navýšení zůstatků na bankovních účtech. V důsledku pádu a následné likvidaci Sberbank CZ, a.s. vykázaly územní rozpočty, které předávají tzv. pomocný analytický přehled do Centrálního systému účetních informací státu[1], k 31. 12. 2022 pohledávky vůči bance v celkové výši 6,5 mld. Kč.
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem (růst zůstatků na bankovních účtech, vysoká inflace, nevyužití investičního potenciálu, …) nebylo hospodaření obcí a krajů v roce 2022 zcela efektivní.
Hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí
Obce a DSO zůstávají v roce 2022 ve velmi dobré finanční kondici a navazují na výborné výsledky hospodaření z roku 2021. Přebytek jejich hospodaření v souhrnu sice meziročně klesl, ale stále dosáhl výborných hodnot. V roce 2022 došlo k růstu provozního salda, zůstatků na bankovních účtech a zároveň pouze k nepatrnému zvýšení dluhu. Hospodaření značně ovlivňuje hospodaření hl. m. Prahy, které tvoří více jak polovinu celkového přebytku. V roce 2022 skončila Praha v přebytku 15,5 mld. Kč.
| 2022 | % změna 2022/2021 | Změna v mil. Kč | ||
|---|---|---|---|---|
| Daňové příjmy | 295 681,15 | 15,5 % | 39 668,0 | |
| Nedaňové příjmy | 49 329,42 | 21,7 % | 8 784,6 | |
| Kapitálové příjmy | 9 737,52 | −4,9 % | −503,7 | |
| Transfery | 88 111,68 | −2,8 % | −2 549,7 | |
| z toho | Neinvestiční | 63 413,18 | −2,7 % | −1 737,6 |
| Investiční | 24 698,50 | −3,2 % | −812,1 | |
| Příjmy celkem | 442 859,90 | 11,4 % | 45 399,4 | |
| Běžné výdaje | 296 181,66 | 12,4 % | 32 716,6 | |
| Kapitálové výdaje | 121 574,83 | 20,9 % | 20 983,5 | |
| Výdaje celkem | 417 756,49 | 14,8 % | 53 700,0 | |
| Saldo | 25 103,41 | −24,8 % | −8 300,7 | |
| Provozní saldo | 112 242,09 | 14,2 % | 13 998,3 | |
| Provozní saldo očištěné o splátky dluhu | 100 907,44 | 26,3 % | 20 999,0 | |
| Stavy na BÚ (vč. PO) | 333 948,73 | 10,1 % | 30 565,3 | |
| Dluh (vč. PO) | 73 094,81 | 2,5 % | 1 810,9 | |
Zdroj: Vlastní zpracování, modul CSÚIS IISSP.
Celkové příjmy obcí v roce 2022 meziročně vzrostly a po očištění příjmů o průtokové dotace určené na přímé náklady na vzdělávání a dotace pro soukromé školy ve výši 22,6 mld. Kč, které přijalo hl. m. Praha, činí celkové příjmy 420,3 mld. Kč. Vlastní příjmy obcí dosáhly 354,8 mld. Kč (meziročně o 15,6 %, respektive o 48 mld. Kč více), což představuje přibližně 84 % z celkových očištěných příjmů. Obce jsou dostatečně soběstačné a nejsou při svých investičních aktivitách výrazně závislé na přijatých transferech.
Daňové příjmy obcí opět meziročně výrazně vzrostly
Daňové příjmy obcí v letech 2013–2022 vykazují každoroční výrazný meziroční růst, s výjimkou roku 2020, kdy došlo k poklesu v důsledku pandemie COVID-19. Růst jejich inkasa byl podpořen především navýšením podílu obcí na sdílených daních z roku 2021, a to z 23,58 % na 25,84 %, oživením ekonomiky či růstem inflace. K nejvýznamnějšímu zvýšení došlo u inkasa DPH, které se zvýšilo o 16,2 %. U DPPO vzrostlo inkaso o 14,6 % a inkaso DPFO vykázalo růst, a to o 11,4 %.
U daňových příjmů je vhodné upozornit na daň z hazardních her. Tato daň, i přes svůj minimální dopad na celkové příjmy obcí (necelá 2 %), tvoří u úzké skupiny obcí až 90 % jejich celkových příjmů. Tyto obce následně vykazují výrazné přebytky hospodaření a kumulují prostředky na bankovních účtech, pro které nemají využití. Obec Chvalovice, která se svým příjmem na 1 obyvatele ve výši 374,9 tis. Kč, překračuje republikový průměr (cca 18 tis. Kč) 20,6 krát a opakovaně se umisťuje na vrcholu pomyslného pořadí. Dále je možné zmínit obce Strážný (12,7 krát), Česká Kubice (11,4 krát) nebo Rozvadov (8,1 krát).
Přijaté transfery meziročně mírně klesly
Největší objem transferů obdržely obce z MŠMT (26 mld. Kč) a dále s výrazným odstupem z kapitoly VPS (13,4 mld. Kč). V uvedených případech se jednalo především o neinvestiční transfery. Investiční transfery byly obcím poskytnuty v první řadě z MMR (8,4 mld. Kč), SFŽP (3,5 mld. Kč) nebo SFDI (3 mld. Kč).
Ostatní příjmy v podobě nedaňových a kapitálových příjmů, představují pouze 1/8 celkových příjmů obcí. Meziročně se v souhrnu zvýšily o 16,3 %, tj. o 8,3 mld. Kč na celkových 59,1 mld. Kč.
Pomoc Ukrajině
Nejvýznamnější meziroční zvýšení výdajů bylo vykázáno u výdajů v souvislosti s ubytováním ukrajinských uprchlíků, které jsou obcím a krajům propláceny ze státního rozpočtu. V roce 2022 došlo po třech letech, ovlivněných především covidovou nejistotou, k výraznému růstu jak běžných výdajů, tak investic. Růst investičních výdajů byl od roku 2013 třetí nejvyšší (vyšší byl pouze v letech 2014 a 2018). Zato běžné výdaje vykázaly v loňském roce jednoznačně nejvyšší meziroční nárůst.
Z odvětvového pohledu obce vynakládaly peněžní prostředky tradičně především do oblastí dopravy (80,6 mld. Kč), státní správy a uzemní samosprávy (63,1 mld. Kč) a vzdělávání (61,5 mld. Kč).
Výdaje směřující na pomoc Ukrajině a ukrajinským občanům dosáhly výše 1,7 mld. Kč. Více než polovinu z nich (52,2 %) vynaložilo hl. m. Praha. Většina celkových výdajů obcí byla určena na platby za ubytování ukrajinských uprchlíků (0,6 mld. Kč).
Z historicky nejvyššího nárůstu kapitálových výdajů a poklesu přijatých investičních transferů obcemi vyplývá snížení závislosti na investičních dotacích. Tento poměr se však výrazně liší v jednotlivých velikostních kategoriích obcí, kdy menší obce jsou na dotacích závislé víc než ty větší.
Obce v celkovém pohledu opět zcela nevyužily svůj investiční potenciál (tj. daňové příjmy + nedaňové příjmy + neinvestiční transfery – běžné výdaje) vyjadřující volné peněžní prostředky z běžných příjmů daného roku, které mohou být využity na investice, případně splácení dluhů nebo na navýšení příspěvku na provoz příspěvkové organizaci atd. Tato skutečnost je však značně ovlivněna hospodařením Prahy, jejíž provozní saldo od roku 2015 významně každoročně převyšuje realizované investiční akce z vlastních zdrojů. Z toho důvodu zůstávají investiční možnosti Prahy pravidelně daleko za možnostmi města. Výsledkem je, že Praha v roce 2022, i přes výrazný růst investic, kdy investovala meziročně o 20,7 mld. Kč víc, nevyužila svůj investiční potenciál (i po splátkách půjčených peněžních prostředků) o 14,4 mld. Kč. Samotný ukazatel nevyužití investičního potenciálu, případně další ukazatele (saldo hospodaření, provozní saldo, zůstatky na účtech, zadluženost atd.), bez dalších souvislostí příliš o finanční situaci nevypovídají, ale kombinace všech těchto ukazatelů zcela prokazatelně poukazuje na neefektivní hospodaření hl. m. Prahy. Nastíněná kritika však nesměřuje pouze k loňskému roku, nýbrž k dlouhodobému trendu hospodaření.
Praha významně ovlivňuje celkové finanční a účetní ukazatele obcí
Příjmy Prahy představují zhruba čtvrtinu celkových příjmů obecních rozpočtů (27,2 %).
Celkové příjmy Prahy pravidelně rostou. V roce 2022 došlo k růstu o 13,9 %, tj. o 14,7 mld. Kč. Celkové výdaje Prahy se zvýšily o 16,9 %, tj. o 15,2 mld. Kč. Na tomto nárůstu se podílely jak běžné výdaje (růst o 10,5), tak i kapitálové výdaje (navýšení o 49,6 %).
Kapitálové výdaje Prahy jsou minimálně závislé na přijatých investičních transferech, město tak realizuje investice výhradně z vlastních zdrojů, případně z půjčených prostředků. V letech 2013–2022 se v průměru podílely cizí prostředky na realizovaných investicích ze 7,3 %. I přes to od roku 2014 město ani jednou plně nevyužilo svůj investiční potenciál, který v souhrnu za období 2013–2022 představuje ohromných 73 mld. Kč, a to dokonce po splátkách půjčených peněžních prostředků.
Praha svým obřím zůstatkem na bankovních účtech představuje 37,3 % celkových zůstatků obcí. Především v posledních 7 letech docházelo u Prahy k nevídané akumulaci peněžních prostředků. Dluh Prahy přitom představuje pouze 18,9 % celkového dluhu všech obcí.
Hospodaření krajů
Hospodaření krajů vykázalo v roce 2022 přebytek, který sice meziročně klesl, ale zároveň vykázal lepší výsledek než v letech 2019 (předcovidový rok, přebytek 5,8 mld. Kč) a 2020 (schodek ve výši 5 mld. Kč). Z pohledu jednotlivých krajů vykázaly schodek Kraj Vysočina (1 mld. Kč), Plzeňský kraj (0,2 mld. Kč) a Pardubický kraj (7,7 mil. Kč).
| 2022 | % změna 2022/2021 | Změna v mil. Kč | ||
|---|---|---|---|---|
| Daňové příjmy | 91 564,2 | 14,6 % | 11 690,4 | |
| Nedaňové příjmy | 10 240,9 | 26,4 % | 2 138,4 | |
| Kapitálové příjmy | 481,6 | 1,8 % | 8,6 | |
| Transfery | 211 100,3 | 4,1 % | 8 243,4 | |
| z toho | Neinvestiční | 198 615,3 | 5,5 % | 10 285,1 |
| Investiční | 12 485,0 | −14,1 % | −2 041,8 | |
| Příjmy celkem | 313 387,0 | 7,6 % | 22 080,8 | |
| Běžné výdaje | 268 624,0 | 7,6 % | 18 986,8 | |
| Kapitálové výdaje | 37 106,5 | 10,0 % | 3 356,9 | |
| Výdaje celkem | 305 730,4 | 7,9 % | 22 343,7 | |
| Saldo | 7 656,5 | −3,3 % | −262,9 | |
| Provozní saldo | 31 796,3 | 19,2 % | 5 127,2 | |
| Provozní saldo očištěné o splátky dluhu | 26 397,4 | 17,5 % | 3 923,9 | |
| Stavy na BÚ (vč. PO) | 71 238,38 | 11,1 % | 7 136,1 | |
| Dluh (vč. PO) | 25 339,4 | 2,2 % | 556,3 | |
Zdroj: Vlastní zpracování, modul Centrální systém účetních informací státu Integrovaného informačního systému Státní pokladny.
Kraje bez dotací na přímé náklady na vzdělávání a dotace pro soukromé školy hospodařily s příjmy ve výši 153,2 mld. Kč. Tyto přijaté dotace představují 51,1 % celkových neočištěných příjmů krajů. Očištění příjmů a výdajů o tyto prostředky je vhodné provést z toho důvodu, že kraje musejí tyto prostředky převést školám a nemohou s nimi jinak nakládat. Největší část očištěných celkových příjmů představují daňové příjmy. Na jejich růstu se podílelo především zvýšení inkasa DPH (o 16,2 %, tedy o 7 mld. Kč více). Celkové očištěné transfery činily 51 mld. Kč a meziročně se zvýšily o 2,8 %, respektive o 1,4 mld. Kč. Ostatní příjmy, tedy nedaňové a kapitálové, představovaly opět pouze zlomkovou část příjmů.
Od roku 2013 jsou u krajů patrné vyšší meziroční nárůsty přijatých transferů než daňových příjmů, proto vlastní příjmy vykazují klesající tendenci. Podíl vlastních příjmů činil v loňském roce 66,8 %. V roce 2013 představoval tento podíl 76,8 %.
Největší objem transferů obdržely kraje z MŠMT (163,7 mld. Kč) a MPSV (22,4 mld. Kč). V obou případech šlo zejména o transfery neinvestiční určené výhradně na přímé náklady na vzdělávání a na sociální služby. Naopak nejvíce investičních transferů pocházelo z kapitoly MMR (6,5 mld. Kč).
Krajské výdaje především z cizích prostředků
Očištěné výdaje krajů o přímé náklady na vzdělávání a dotace pro soukromé školy, které jsou průtokovým transferem, činí pouze 145,5 mld. Kč. Meziroční zvýšení výdajů krajů bylo podpořeno jak růstem běžných výdajů, tak i těch kapitálových.
Běžné výdaje kraje vynaložily především na neinvestiční transfery zřízeným organizacím (202,1 mld. Kč), které působily zejména v oblasti školství. Kraje na tyto výdaje do oblasti školství obdržely ze státního rozpočtu celkem 151,9 mld. Kč. V souhrnu kraje vynaložily v rámci neinvestičních transferů 240,3 mld. Kč, ale z jejich vlastního rozpočtu poskytly pouze 1,5 mld. Kč. V případě investičních transferů kraje vydaly 18,3 mld. Kč, z vlastních prostředků se jednalo o 1,2 mld. Kč (6,6 %).
Realizace investičních aktivit krajů je silně závislá na přijatých investičních transferech. Podíl přijatých investičních transferů kraji na jejich kapitálových výdajích představuje v období let 2013–2022 v průměru 39,8 %. Přesto ani kraje v roce 2022 plně nevyužily svůj investiční potenciál. Během loňského roku, i po splátkách půjčených peněžních prostředků, nevyužily celkem 1,8 mld. Kč. V souhrnu mezi lety 2013–2022 však kraje přeinvestovaly svůj investiční potenciál o 7 mld. Kč.
Z odvětvového pohledu směřovala největší část výdajů krajů do oblasti školství (175 mld. Kč), dopravy (54 mld. Kč) a sociálních služeb (24,6 mld. Kč). Naprostá většina výdajů do oblasti školství však byla kryta prostředky ze státního rozpočtu. Z vlastních prostředků vynaložily na vzdělávání 14,8 mld. Kč.
Kraje z důvodu válečného konfliktu na Ukrajině během roku 2022 uskutečnily výdaje v celkové výši 3,6 mld. Kč. Většina těchto výdajů je krajům proplácena ze státního rozpočtu. V roce 2022 došlo k proplacení výdajů ve výši 2,5 mld. Kč. Další část výdajů bude proplácena v roce 2023. V naprosté většině šlo o výdaje související se zajištěním ubytování ukrajinských uprchlíků, a proto je většina těchto výdajů krajům dodatečně refundována ze státního rozpočtu.
Dluh a stavy na bankovních účtech územních rozpočtů
Dluh územních rozpočtů činil k 31. 12. 2022 98,4 mld. Kč (o 2,5 % více). K mírnému nárůstu došlo u všech úrovní územních rozpočtů. Obce a DSO vykázaly v souhrnu ke konci loňského roku dluh ve výši 73,1 mld. Kč (o 1,8 mld. Kč více), v tom celková výše dluhu Prahy činila 13,4 mld. Kč. Kraje měly ke konci loňského roku dluh ve výši 25,3 mld. Kč (více o 0,6 mld. Kč).
Stav peněžních prostředků na bankovních účtech[2] územních rozpočtů dosáhl ke konci loňského roku v souhrnu 405,2 mld. Kč. Meziročně došlo k jeho výraznému nárůstu o 10,2 %, tedy o 37,7 mld. Kč. Ke zvýšení zůstatků došlo u obcí (o 27,9 mld. Kč), krajů (o 6,3 mld. Kč) i DSO (o 11,8 mil. Kč více). Zůstatky na bankovních účtech územních rozpočtů k 31. 12. 2022 převyšují dluh o 306,8 mld. Kč, tzn. více než čtyřnásobně.
Po odejmutí povolení společnosti Sberbank CZ, a.s. působit jako banka, vykázaly územní rozpočty pohledávky vůči této bance k 31. 12. 2022 v celkové výši 6,5 mld. Kč. Pohledávky obcí představovaly 3,2 mld. Kč, největší má Brno (348,2 mil. Kč), Praha (323,5 mil. Kč), Plzeň (245,9 mil. Kč) a Ostrava (216 mil. Kč). Příspěvkové organizace obcí měly u Sberbank pohledávky v celkové výši 26 mil. Kč. U krajů se jednalo o pohledávky v celkové výši 3,3 mld. Kč (Kraj Vysočina 2,5 mld. Kč, Moravskoslezský kraj 370,5 mil. Kč, Jihomoravský kraj 162,2 mil. Kč, Plzeňský kraj 159 mil. Kč). Krajské příspěvkové organizace měly pohledávky u Sberbank ve výši 265,7 mil. Kč.
V této souvislosti Ministerstvo financí vyplatilo obcím, které měly vážné problémy s likviditou v souvislosti s nedostupností jejich peněžních prostředků na účtech zřízených u Sberbank mimořádnou jednorázovou zálohu příspěvku na výkon státní správy ve výši částky příspěvku do konce roku 2022, tedy 103,9 mil. Kč. Šlo o 28 obcí, které byly vytipované Sdružením místních samospráv ČR a Svazem měst a obcí, nebo se na MF obrátily samy. Dále byla vyplacena mimořádná záloha příspěvku na výkon státní správy Kraji Vysočina, který ji obdržel v květnu roku 2022 ve výši 70 mil. Kč.
Při bližším pohledu na dluh obcí dle počtu obyvatel je patný výrazný vliv největších měst (nad 50 000 obyv.) a obcí s počtem obyvatel od 1000 do 10 000, které dohromady tvoří 71,3 % celkového dluhu obcí; tyto obce přitom představují jen 22 % z celkového počtu obcí (1378 obcí).
V případě zůstatků na bankovních účtech je situace obdobná jako u dluhu, tj. obce s počtem obyvatel v rozmezí 1 000 až 10 000 a obce s počtem obyvatel nad 50 000 disponují dokonce 86,2 % celkových zůstatků na bankovních účtech obcí.
Vysoká držba peněžních prostředků na bankovních účtech obcí je běžně argumentována především „šetřením“ na budoucí významné investice, což je zejména u menších obcí, které chtějí minimalizovat zapojení cizích zdrojů, přístup pochopitelný, ale stěží obhajitelný. Úrokové míry investičních úvěrů pro municipality jsou hluboko pod úrovní inflace, a pokud k tomu přidáme prudký růst cen stavebních prací a materiálů, je zřejmé, že toto „šetření“ prodražuje budoucí investice. Obce si v roce 2022 půjčovaly peněžní prostředky s mediánovou úrokovou sazbou ve výši 1,91 %. Meziročně se úroková sazba zvedla (v roce 2021 činila 1,64 %), přesto je dlouhodobé ponechávání peněžních prostředků na běžných účtech neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky, které by měly být spíše investovány do obnovy a rozvoje majetku.
Výrazný převis zůstatků na bankovních účtech je patrný především u nejlidnatějších měst. Reálný stav je však výrazně horší, kdy celkový přesah ve výši 112,2 mld. Kč způsobuje především Praha, která disponuje zůstatky vyššími než dluh o těžko uvěřitelných 99,1 mld. Kč. Pozoruhodný je také vývoj výše zůstatků vůči dluhu především u největších měst, které ještě v roce 2013 vykázaly dluhy vyšší celkem o 13,9 mld. Kč, ale v roce 2022 se situace otočila a zůstatky byly vyšší o 112,2 mld. Kč.
Pro doplnění lze uvést, že pravidlo rozpočtové odpovědnosti, jímž obce rády argumentují, obcím a krajům nestanovuje strop zadlužení, pouze určuje výši minimálních splátek dluhu v případě překročení stanovené hranice. Pravidlo tedy není brzdou pro realizaci investic obcí a krajů. Nulová zadluženost tak v žádném případě automaticky neznamená, že obec hospodaří dobře, pokud zároveň nerealizuje investiční akce.
Výhled na rok 2023
Na základě makroekonomické a daňové predikce na rok 2023 předpokládáme pozitivní vývoj. U obcí i krajů je predikován přebytek hospodaření.
V případě daňových příjmů obcí lze očekávat v roce 2023 meziroční růst podpořen přetrvávající vyšší mírou inflace, která by měla dosáhnout průměrné hodnoty 10,4 %. Na meziročním zvýšení inkasa daňových příjmů by se mělo podílet zejména inkaso DPH. Pro daňové příjmy krajů je v roce 2023 predikován stejný vývoj, jako u obcí. Celkem se odhaduje nárůst daňových příjmů obcí o cca 22 mld. Kč a krajů o 9 mld. Kč.
Obce by se měly snažit, i přes pozitivní predikce vývoje hospodaření, respektive příjmů, o maximalizaci svých vlastních příjmů, např. úpravou koeficientů daně z nemovitých věcí, jejíž výše je v mezinárodním srovnání mimořádně nízká, úpravou místních poplatků, případně revizí nájemních smluv, jízdného v hromadné dopravě, které dlouhodobě výrazně nepokrývá výdaje na dopravní obslužnost či provozních transferů zřizovaným organizacím.
Poznámky
- Pomocný analytický přehled předávají kraje, obce nad 3000 obyvatel a příspěvkové organizace s hodnotou aktiv vyšší než 100 mil. Kč.
- Stav peněžních prostředků na bankovních účtech nepředstavuje prostředky, se kterými může subjekt v celé výši volně disponovat. Na bankovních účtech jsou také vykazovány prostředky, které jsou ve významné výši zapojované do rozpočtu následujícího roku a jsou již například smluvně vázány.