Zákon o registru smluv
„Nejkrásnější“ protikorupční zákon, jak byl zákon o registru smluv někdy nazýván, je v platnosti již téměř sedm let. Jeho cílem bylo poskytnout široké veřejnosti informace o tom, jak je nakládáno s veřejnými prostředky a posílit transparentnost veřejné správy. Zákon bezúplatně dálkovým způsobem zpřístupnil vybrané smlouvy a posílil tak právo veřejnosti podílet se na pasivní správě veřejných věcí.
Zákon o registru smluv (č. 240/2015 Sb.) uložil vybraným veřejným subjektům povinnost uveřejňovat soukromoprávní smlouvy a veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci v informačním registru veřejné správy. Účinnost zákona nastala k 1. 7. 2016, roční zveřejňování v registru smluv však bylo zkušební a dobrovolné. Od 1. 7. 2017 platí sankce absolutní neplatnosti neuveřejněné smlouvy. Povinnosti zveřejnění podléhají smlouvy v hodnotě plnění nad 50 tis. Kč bez DPH. Dobrovolně lze však uveřejnit jakékoliv smlouvy i s nižší hodnotou. Přičemž platí, že hodnota není totéž, co cena smlouvy. Hodnotou smlouvy je finanční vyjádření peněžitého plnění vyplývající ze smlouvy. I u bezplatných smluv je nutné vyčíslit hodnotu těchto smluv a zveřejnění vyhodnotit. Pro případ pochybností platí pravidlo „in dubio pro publico,“ tedy „v pochybnostech uveřejnit.“ Zákon se nevztahuje na právnické osoby založené dle jiného než českého práva, které působí převážně mimo území České republiky.
Povinné subjekty
Registr smluv je informačním systémem veřejné správy sloužícím k uveřejňování smluv povinnými subjekty. Registr je veřejně dostupný na adrese smlouvy.gov.cz. Od 1. 4. 2023 spravuje registr smluv Digitální informační agentura (pozn. do konce března 2023 bylo správcem Ministerstvo vnitra ČR).
Povinnost uveřejňovat vybrané smlouvy se vztahuje na všechny zákonem stanovené povinné subjekty, kterými jsou:
- Česká republika,
- územní samosprávný celek, včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy,
- státní příspěvková organizace,
- státní fond,
- veřejná výzkumná instituce nebo veřejná vysoká škola,
- dobrovolný svazek obcí,
- příspěvková organizace územního samosprávného celku,
- ústav založený státem nebo územním samosprávným celkem,
- obecně prospěšná společnost založená státem nebo územním samosprávným celkem,
- státní podnik nebo národní podnik,
- zdravotní pojišťovna,
- Český rozhlas nebo Česká televize, nebo
- právnická osoba, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.
Dříve platilo, že smlouvy musejí být písemné a objednávky musejí být písemně akceptované. Toto již od srpna 2017 neplatí. U ústně, konkludentně či tacitně uzavřených smluv se v registru smluv uveřejní pouze záznam o takto uzavřené smlouvě. Jeho obsahem je alespoň, kdo s kým smlouvu uzavřel (identifikace smluvních stran), čeho se týká (vymezení předmětu smlouvy), cena nebo hodnota, datum uzavření smlouvy a podstatné náležitosti smluvního typu, pokud jsou stanoveny.
Povinnost uveřejnění v registru smluv se vztahuje rovněž na dodatky ke smlouvám či dohody, které doplňují, mění nebo ruší smlouvu dřívější. Zveřejnění podléhají i jiné dokumenty, které mají povahu smlouvy, např. objednávky, memoranda, dohody, záměry do budoucnosti, ze kterých plynou práva a povinnosti, a to i když se nemusí jednat na první pohled o smlouvu. Zpravidla se zveřejňují i rámcové smlouvy, které mají dílčí smluvní či objednávkové plnění. Dílčí objednávky se zveřejňují jen, pokud překročí hranici 50 tis. Kč (navazují se na kmenovou smlouvu).
Nezveřejňují se jednostranná rozhodnutí o poskytnutí dotace (nejedná se o smlouvu).
Ačkoliv povinnost zveřejnění dopadá na povinný subjekt, je jen na dohodě smluvních stran, která strana zveřejnění provede.
Smlouvy se do registru smluv odesílají v anonymizované podobě, kdy je potřeba vymazat či začernit citlivé údaje.
Sankce absolutní neplatnosti
Aby byla smlouva dle zákona považována za řádně uveřejněnou, musí obsahovat tzv. otevřená metadata. Těmito jsou:
- identifikace smluvních stran,
- vymezení předmětu smlouvy,
- cena, a pokud ji smlouva neobsahuje, tak hodnotu předmětu plnění, je-li ji možné určit,
- datum uzavření smlouvy.
Každá smlouva by měla být uveřejněna kompletně, včetně všech příloh a obchodních či smluvních podmínek, které tvoří součást smlouvy. Dle zákonných výjimek se nezveřejňují, respektive nemusí být zveřejněny: technické předlohy, návody, výkresy, projektové dokumentace, modely, způsoby výpočtu jednotkových cen, vzory a výpočty. Dále se nezveřejňují věci podléhající obchodnímu tajemství zejména dle práv průmyslového vlastnictví a autorského zákona. Obchodním tajemstvím však nikdy nemůže být příjemce a hodnota veřejných prostředků.
Povinné subjekty musí smlouvy zveřejnit bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od jejich uzavření. Smlouva nabývá účinnosti až dnem uveřejnění v registru smluv. Výjimku mají pouze smlouvy, jejichž účelem je odvrácení nebo zmírnění újmy, která hrozí v souvislosti s mimořádnou událostí.
Nezveřejnění smlouvy do 3 měsíců od uzavření je pod sankcí absolutní neplatnosti, tedy zrušení smlouvy od samého prvopočátku, včetně případných následků nezákonného obohacení. Plnit lze pouze a jedině z účinné smlouvy.
Výjimky
Zákon stanovuje celou řadu výjimek ze zveřejnění, kterými jsou např. smlouvy uzavřené s fyzickými osobami, vyjma převodu vlastnického práva k nemovitosti. Je to např. nezveřejňování smluv uzavřených vybranými úřady a institucemi jako je Poslanecká sněmovna, Senát, Kancelář prezidenta republiky, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář veřejného ochránce práv. Nezveřejňují se smlouvy zpravodajských služeb, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Ministerstva vnitra a orgánů činných v trestním řízení týkajících se odhalování trestné činnosti nebo smluv uzavřených Ministerstvem obrany na zajišťování bezpečnosti a obrany ČR apod. Dále se nezveřejňují smlouvy uzavřené na komoditní burze, na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu, v dražbě nebo v aukci anebo jiným obdobným postupem, s nímž je spojen zvláštní způsob přechodu nebo převodu vlastnického práva.
Nezveřejňují se smlouvy, jejichž výše hodnoty jejího předmětu nepřesahuje 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty. Zveřejnění nepodléhají rovněž smlouvy o poskytování a úhradě zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění a smlouva o úhradě léčivých přípravků obsahujících očkovací látky.
Další výjimka pro zveřejnění je přiznána menším obcím. Zveřejnění nepodléhají smlouvy, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je obec, která nevykonává rozšířenou působnost, příspěvková organizace touto obcí zřízená nebo právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast.
Dále zveřejnění nepodléhají např. smlouvy uzavřené veřejnou vysokou školou v oblasti výzkumu, vývoje a inovací, smlouvy k výrobě pořadu nebo užití práv k pořadu Českou televizí nebo Českým rozhlasem či smlouvy chráněné bankovním tajemstvím. Povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv se rovněž nevztahuje na kolektivní smlouvy.
Kontrola
Kontrolní institut neexistuje, přesto je důležité kontrolovat. Digitální informační agentura ani Ministerstvo vnitra nekontrolují zveřejňování smluv. U obcí může zveřejnění smluv zkontrolovat například auditor nebo krajský úřad při přezkumu hospodaření a kontrole dodržování legislativy. U dotací může kontrolu zveřejnění provést poskytovatel, u soudních sporů soud. Zcela výjimečně může provést kontrolu Nejvyšší kontrolní úřad. Důležitá je však role vnitřní kontroly. Kontrola může proběhnout interním auditem v rámci nastavení vnitřního kontrolního systému. Standardní kontrola probíhá vedením či nadřízeným. Velmi důležitá je i sebekontrola či kontrola kolegou. Zřizovatel může kontrolovat zveřejňování smluv svých příspěvkových organizací. Splnění povinností v registru smluv může u obcí kontrolovat rovněž finanční výbor obce (částečně i kontrolní výbor).
Závěrem
Pokud shrneme přínosy a nedostatky zákona, jednoznačně převládnou pozitiva, kdy zákon velmi přispěl k vyšší transparentnosti nakládání s veřejnými prostředky a posílil všeobecné veřejné právo na informace, a to při celkem zanedbatelné administrativní zátěži. Je jen škoda, že zákon obsahuje mnoho výjimek, a dokonce i výjimek z výjimky, které transparentnost veřejné správy naopak snižují, a přiznejme si, že ne všechny mají logické opodstatnění.
- Základní statistiky k 31. 5. 2023
-
- zveřejněno platných smluv: 5,6 mil.
- zneplatněných smluv: 556 tis.
- celková hodnota smluv: 23,5 bil. Kč
- 429 tis. chybných smluv se zásadní chybou nebo vážnou chybou, které zveřejnilo 253 zadavatelů
- celková hodnota chybných smluv: 726 mld. Kč
Praktická poznámka úplně na konec. Velmi překvapující je velké množství zveřejněných neplatných smluv a objednávek. Pokud se smlouva stala vlivem chybného uveřejnění od prvopočátku neplatnou, mohlo dojít při plnění z neplatné smlouvy k bezdůvodnému obohacení se všemi jeho právními následky. Téměř jediná možná cesta nápravy je uzavření smlouvy o vypořádání bezdůvodného obohacení. Předmětem takové smlouvy je legalizace plnění poskytnutého před uveřejněním původní smlouvy v registru. Tuto dohodu o vypořádání bezdůvodného obohacení je pak možné uveřejnit v registru smluv a na jejím základě získat od objednatele předem poskytnuté peněžité plnění (obdoba zálohové platby). Není-li taková smlouva uzavřena, je pak i tato „záloha“ bezdůvodným obohacením. Zálohou však nemůže být plnění, poskytnuté v době od uzavření smlouvy do jejího uveřejnění v registru smluv (tj. musí to být pouze plnění poskytnuté před uzavřením smlouvy). Z tohoto důvodu nemusí být institut zálohy použitelný za všech okolností. V takovém případě je nezbytné uzavřít smlouvu o vypořádání bezdůvodného obohacení.
- Související legislativa
-
- zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv)
- zákon č. 89/2012 Sb. Občanský zákoník (obecná pravidla)
- zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů + nařízení GDPR
- zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
- zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek