K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Místní referendum – nová pravidla pro jeho platnost a závaznost

Datum: 9. 1. 2009, zdroj: OF 5/2008, rubrika: Legislativa

Občané se mohou na správě své obce podílet nejrůznějšími způsoby. Jedna z nejvýznamnějších forem podílu na správě věci veřejných spočívá -- vedle voleb členů zastupitelstva obce -- v hlasování občanů obce v místním referendu.

Zatímco volby do zastupitelstva obce představují nepřímou (zastupitelskou) formu demokracie, kdy občané volí své zástupce, aby jejich prostřednictvím byly spravovány věci veřejné, tak místní referendum reprezentuje jednu z forem přímé demokracie, resp. podle platné právní úpravy jedinou formu přímé demokracie v podmínkách obecní samosprávy (pokud nebudeme za další formu přímé demokracie v širším slova smyslu považovat i výkon petičního práva).

Stávající Ústava České republiky totiž nepřijala další možný způsob výkonu přímé demokracie, který znala československá ústava z roku 1960, ve znění "polistopadové" novely č. 294/1990 Sb. Uvedená novela ústavy, která nabyla účinnosti dnem 24. listopadu 1990 (tj. stejným dnem jako zákon o obcích č. 367/1990 Sb.), zakotvila v čl. 86 odst. 3 právo občanů rozhodovat o věcech místní samosprávy nejen v referendu, ale též na obecních shromážděních. Obecní shromáždění z povahy věci mají obecně význam především v malých obcích, kde obyvatelé obce rozhodují přímo a závazně o obecních záležitostech. Odborná literatura uvádí, že "obecní shromáždění mělo mít tradiční formu přímé demokracie, jak ji známe např. ze starověkých Atén, z town meetings ve Spojených státech, parish meetings v Anglii nebo tzv. Landsgemeinde v malých švýcarských kantonech" (viz Filip, J.: Ústavní právo, II. díl, Masarykova univerzita, Brno 1994, str. 15).

Zákon o obcích však žádnou úpravu obecních shromáždění nikdy neobsahoval a uvedené ustanovení zůstalo nenaplněné. Naproti tomu např. platné slovenské obecní zřízení upravuje institut veřejného shromáždění obyvatelů obce (§ 11b zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení).

Právní úprava referenda

Obecně lze rozlišovat mezi referendem jako formou výkonu státní moci, a referendem jako formou výkonu práva na samosprávu.

Zatímco na celostátní úrovni v současnosti neexistuje zákon o (obecném) referendu, tak v podmínkách obecní samosprávy je tento institut zakotven od 1. července 1992, tj. téměř od počátků znovuobnovení samosprávy na úrovni obcí (1990).

První právní úprava místního referenda byla obsažena v zákoně č. 298/1992 Sb., o místním referendu, který byl s účinností od 1. února 2004 nahrazen stávajícím zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů. Na úrovni krajské samosprávy referendum zatím neexistuje; jedinou výjimkou zůstává hlavní město Praha, které je současně krajem a obcí; na území hlavního města Prahy lze tedy konat místní referendum jak o záležitostech samostatné působnosti hlavního města Prahy jako obce, tak i o věcech náležejících do jeho samostatné působnosti jako kraje (§ 16 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb.).

Ústava České republiky sice existenci institutu místního referenda nepředpokládá, neboť vychází pouze ze zastupitelské demokracie (viz čl.101 odst. 1 nebo čl. 104 odst. 2, nicméně ústavní základy místního referenda lze dovodit z Listiny základních práv a svobod (čl. 21 odst. 1), podle něhož mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.

Citované právo se opírá o předpisy mezinárodního práva; konkrétně lze poukázat na Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), kde je mimo jiné stanoveno, že každý občan má právo a možnost podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců. Preambule Evropské charty místní samosprávy (č. 181/1999 Sb.) uvádí, že právo občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí je jedním z demokratických principů, jež jsou uznávány všemi členskými státy Rady Evropy, přičemž rozhodování formou referenda Charta předpokládá zvláště v případě změny hranic místních správních jednotek (čl. 5).

Zákon o místním referendu

Konání místního referenda předpokládají dva organizační předpisy obecní samosprávy, a to zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, které obsahují odkazy na zákonnou úpravu místního referenda.

Institut místního referenda je nyní upraven zákonem č. 22/2004 Sb., který byl dosud novelizován pouze dvakrát. První -- rozsahem malá -- novela (viz zákon č. 234/2006 Sb.) nabyla účinnosti dnem 1. července 2006 a zasáhla toliko do § 47 zákona o místním referendu, který upravuje oznamovací povinnost starosty nebo primátora ve vztahu k vyhlášení místního referenda, výsledku hlasování v místním referendu a provedení rozhodnutí přijatého v místním referendu.

Druhá novela zákona o místním referendu, která byla publikována pod č. 169/2008 Sb. a nabyla účinnosti dnem 1. července 2008, sice není též rozsáhlá, nicméně z hlediska svého významu si zasluhuje bližší komentář.

Novela č. 169/2008 Sb. zasáhla nejen do zákona o místním referendu v otázce platnosti a závaznosti místního referenda, ale provedla i změny obecního zřízení a zákona o hlavním městě Praze, ve kterých byla bez náhrady zrušena sankce rozpuštění zastupitelstva v případě, kdy orgán obce (hlavního města Prahy nebo její městské části) nebude postupovat v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu.

Podle úpravy účinné před novelou stanovil zákon o místním referendu v § 48 odst. 1 a 2, že k platnosti rozhodnutí v místním referendu je třeba účasti alespoň poloviny oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob; rozhodnutí v místním referendu bylo závazné tehdy, pokud pro ně hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily.

Podle § 49 zákona o místním referendu je rozhodnutí v místním referendu pro zastupitelstvo obce a jiné orgány obce závazné. Obecní zřízení a zákon o hlavním městě Praze před novelou obsahovaly ustanovení umožňující Ministerstvu vnitra, aby rozhodlo o rozpuštění zastupitelstva obce (hlavního města Prahy), jestliže by nepostupovalo v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu (§ 89 odst. 2 obecního zřízení); v případě zastupitelstva městské části v Praze by o rozpuštění zastupitelstva rozhodovalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy (§ 92 odst. 4).

Platnost a závaznost

Podle předchozí úpravy (viz § 84 odst. 1 zákona č. 298/1992 Sb., o místním referendu) byla pro platnost místního referenda stanovena hranice účasti na 25 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Stávající zákon o místním referendu z roku 2004 zmíněnou hranici podstatně zvýšil, a to na 50 %. Uvedené vyšší kvórum pro platnost místního referenda bylo stanoveno s ohledem na skutečnost, že místním referendem se rozhoduje o otázkách, které jsou pro samosprávu obce velmi závažné, a z tohoto důvodu byl zákonodárcem kladen legitimní požadavek na účast relevantní části občanů obce. Zvýšení kvóra pro platnost místního referenda bylo motivováno závažnými právními důsledky v případě nerespektování rozhodnutí přijatém v místním referendu, kdy mohlo dojít až k rozpuštění zastupitelstva obce a následně ke konání nových voleb.

Jak však ukazovala dosavadní praxe konání místních referend, ustanovení zákona o místním referendu, podle něhož byla k platnosti rozhodnutí v místním referendu třeba účasti alespoň poloviny všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu, vedla k častému výskytu neplatných rozhodnutí (zejména ve větších obcích a městech), a tak docházelo ke zbytečnému konání místního referenda.

Jako příklad lze uvést poměrně medializované místní referendum konané dne 9. října 2004 ve statutárním městě Brně ohledně možného přesunu železniční stanice Brno -- hlavní nádraží; tohoto místního referenda se zúčastnilo pouze 24,9 % oprávněných osob hlasovat v místním referendu a tudíž referendum bylo neplatné.

Nebylo-li místní referendum platné, nemohlo být zároveň závazné pro orgány obce; výsledky neplatného místního referenda tak měly pouze informativní charakter o názorech politicky aktivní menšiny občanů obce, byť v převážné většině případů se uvedená menšina občanů přiklonila poměrně jednoznačně buď pro odpověď "ano" či "ne".

Nová pravidla

Novela č. 169/2008 Sb. proto na základě předchozích zkušeností s výsledky místních referend snížila kvórum pro platnost rozhodnutí v místním referendu z 50 % na 35 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. To sice je na jedné straně méně přísným požadavkem pro dosažení platnosti rozhodnutí v místním referendu, na druhé straně však i nadále zůstává poměrně vysoké, aby byla zachována dostatečná reprezentativnost místního referenda. Novela však zároveň změnila ustanovení o počtu hlasů potřebném pro to, aby rozhodnutí v místním referendu bylo závazné. Po účinnosti novely (po 1. červenci 2008) je rozhodnutí přijaté v místním referendu závazné, jestliže pro něj bude hlasovat nadpoloviční většina hlasujících, která však bude zároveň představovat alespoň 25 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Uvedená podmínka (25 % všech osob), která je po novele rozhodná pro dosažení závazného rozhodnutí v místním referendu, má přispět k zachování legitimity rozhodnutí přijatého v místním referendu.

Praktické dopady novely č. 169/2008 Sb. na platnost a závaznost místního referenda lze demonstrovat na příkladu. Předpokládejme, že obec má 100 oprávněných osob zapsaných v seznamu oprávněných osob. Místního referenda se zúčastní 35 osob (tj. 35 %) a místní referendum je tudíž platné. Pro přijetí závazného rozhodnutí je třeba 25 % ze všech oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob, tj. nejméně 25. Pokud se těchto 25 hlasujících ze 35 zúčastněných (tj. jde o 71,43 % ze zúčastněných oprávněných osob) vysloví pro jednu z variant, pak je místní referendum závazné. Podle právní úpravy platné před novelou by účast 35 voličů znamenala neplatnost místního referenda, neboť nebylo dosaženo původní kvórum padesátiprocentní účasti (a i kdyby třeba všech 35 osob hlasovalo pro jednu variantu, tj. 100 % ze zúčastněných oprávněných osob, nemohlo by být toto místní referendum pro orgány obce závazné na rozdíl od stavu po nabytí účinnosti novely č. 169/2008 Sb.). Z uvedeného příkladu je tedy zřejmé, že "váha" hlasu osob oprávněných hlasovat v místním referendu z daného pohledu poněkud "vzrostla".

Oddělení nebo sloučení obce

Pro doplnění lze uvést, že novela ponechává zcela beze změny úpravu obsaženou v § 48 odst. 3 zákona o místním referendu. I nadále tak bude při rozhodování o oddělení části obce nebo o sloučení obcí, anebo o připojení obce k jiné obci, platit pravidlo, že rozhodnutí je přijato (je závazné), jestliže pro ně hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob zapsaných v seznamu oprávněných osob

  • v případě oddělení, v té části obce, popřípadě částech obce, která se má oddělit,
  • v případě sloučení obcí nebo připojení obce v té obci, ve které byl návrh přípravného výboru podán.

Podmínky pro závaznost místního referenda se tedy nezměnily v případě rozhodování o oddělení části obce nebo o sloučení obcí, anebo o připojení obce k jiné obci (jsou přísnější než v případě "obecného" místního referenda).

Uveďme si opět názorný příklad u tohoto typu místního referenda. V seznamu oprávněných osob bude zapsáno 1000 voličů a pro realizaci příslušné územní změny musí hlasovat nadpoloviční většina oprávněných osob zapsaných v seznamu oprávněných osob, tj. alespoň 501 (nová obecná podmínka pro platnost místního referenda -- účast alespoň 35 % oprávněných osob, v daném případě 350, tak ztrácí po nabytí účinnosti novely č. 169/2008 Sb. na svém praktickém významu).

Mgr. Jan Břeň

TOPlist
TOPlist