Středisková soustava osídlení – moderní utopie, nebo tradiční nástroj uspořádání prostoru?
Středisková soustava osídlení u nás po několik desetiletí patřila k základním prvkům územního rozvoje. Kostru sídelní sítě tvořila hierarchická soustava tzv. střediskových sídel (místního, obvodního a oblastního významu). Střediskové obce byly cílem investic, tvořily ohniska rozvoje a poskytovaly občanskou vybavenost pro své spádové území. Středisková soustava osídlení, někdy mylně označována jako „komunistický vynález“, byla pro své některé vady zrušena po roce 1990. Článek přibližuje problematiku střediskové soustavy pohledem nepamětníka, který se snaží o věcně-kritické zhodnocení.
Teorie centrálních míst – základ střediskové soustavy osídlení
Za základ střediskové soustavy je považována teorie centrálních míst, která řeší problematiku prostorového uspořádání sídelní struktury – snaží se vysvětlit počet, velikost a rozmístění sídel v sídelní struktuře (obr. 1). Teorii vypracoval v roce 1933 německý geograf Walter Christaller na základě prací Thünena (1826) a Webera (1904), později je teorie rozvíjena dalšími (např. Lösch). Christaller poukazuje, že sídelní systém reaguje na různé velikostní okruhy klientů obslužných funkcí, tím vysvětluje princip střediskovosti a zdůvodňuje hierarchický systém osídlení.
Princip střediskovosti je zákonitý jev, který se na struktuře osídlení určitým způsobem projevuje (obr. 2 a 3) od nepaměti. Největšího uplatnění se teorie dočkala po 2. světové válce, princip střediskovosti se v té době stává základem studií rozvoje osídlení v řadě evropských zemí (např. ve Francii, Holandsku, Rakousku, Švýcarsku). U nás byla teorie centrálních míst, ať vědomě či nevědomě, použita v podobě tzv. střediskové soustavy osídlení.
Dnes již teorie centrálních míst není považována za obecně platnou, nicméně úvahy o modelování systému osídlení na principu střediskovosti a hierarchizaci sídel nikdy úplně nevymizely. Princip střediskovosti nalézá uplatnění hlavně ve venkovských oblastech, kde je potřeba zajistit, alespoň minimální obslužnost sídel. Např. v Německu je stále předmětem řešení jak vlastní teorie, tak i její praktické využití. Byť se ve Spolkových zemích názory na užití teorie různí a její uplatnění po r. 1990 spíše klesalo, stále zde patří mezi uvažované nástroje rozvoje regionů.
Středisková soustava osídlení – retrospektivní charakteristika
V Československu se podkladem pro oficiální politiku koncepce střediskové soustavy osídlení stávají studie z let 1960–1968. Tehdy probíhal, za účelem racionalizace dalšího rozvoje osídlení, komplexní výzkum sídelní struktury. Cílem bylo zajistit na celém území, za pomoci omezených investičních prostředků, přijatelnou dostupnost občanské vybavenosti a obecně vyrovnané podmínky pro život (v tomto smyslu jistě ušlechtilé – odstranění rozdílů mezi městem a vesnicí).
V platnost vešla středisková soustava osídlení usnesením vlády ČSR ze dne 24. listopadu 1971 č. 283 „k návrhům dlouhodobého vývoje osídlení v České socialistické republice“, kde došlo k rozlišení sídel na střediska osídlení obvodního významu (SOOV), střediska osídlení místního významu (SOMV), nestředisková sídla trvalého významu (NSTV) a nestředisková sídla ostatní (NSO). Usnesením jsou schváleny SOOV a zásady k realizaci dlouhodobého vývoje osídlení. Nicméně k preferenci vybraných sídel docházelo už dříve – od 60. let.
První generace střediskových koncepcí se snažila naplnit zejména ideje sociální rovnosti, kladla důraz na zajištění obslužných funkcí středisek. Střediska osídlení byla rozmísťována po celé zemi tak rovnoměrně, jak to bylo možné. Zároveň se uvažovalo o redukci sídelní struktury – příliš mnoho malých sídel se zdálo neúčelné a bylo velmi nákladné zajistit jejich kvalitní obsloužení.
Takto koncipované strategie se dostaly do určitého střetu s ekonomickými omezeními. Rovnoměrné rozmísťování průmyslu po celé zemi – do všech středisek – bylo nevýhodné. Také se ukázalo, že přirozené spontánní procesy jsou silnější než se předpokládalo (některá střediska se rozvíjela jen pomalu, naopak některé nestřediskové obce rostly oproti odhadům rychleji).
Druhá generace koncepcí osídlení zohledňuje poznání, že je třeba ekonomické aktivity – zejména průmyslovou výrobu – spíše koncentrovat, a tudíž je nelze rovnoměrně rozmístit. Usnesení č. 4 ze 7. ledna 1976 proto vedle střediskové soustavy zavádí sídelní regionální aglomerace s jádrovými a přidruženými sídelními centry a významná centra osídlení (mimo aglomerace) – území, kde má být přednostně zajišťován rozvoj.
Později dochází k úpravám a revizím střediskové soustavy. V kategorizaci sídel zejména „nižšího významu“ i spádových obvodech docházelo vícekrát k upřesňování a změnám v rámci pětiletých plánů. Středisková soustava osídlení byla definitivně zrušena usnesením vlády č. 387 ze dne 14. července 1993.
Kritika systému
Dnes se převážně setkáme s kritikou střediskového systému, ta se týká především potlačování rozvoje nestřediskových sídel (i přesto, že použití střediskové soustavy jako restriktivního nástroje postupně sláblo). Vesměs panuje shoda, že aplikace střediskové soustavy měla (zásadní) dopad na sídelní strukturu a vývoj obcí; často bývá uváděno, že vlastně vedla k odsouzení a zániku nejmenších sídel, tzv. nestřediskových sídel ostatních.
V důsledku způsobu uplatnění střediskové soustavy byla preferována menší a střední města a později zejména města okresní; prosadil se všeobecně nivelizační přístup k územnímu rozvoji a také byl potlačen metropolizační a suburbanizační proces. Středisková soustava se v podmínkách totalitního státu aplikovala (a zapsala do paměti) jako direktivní a příliš schématická. Byla uplatňována jako restriktivní nástroj, nikoliv jako nástroj stimulační, a vedla k umělému potlačování nejmenších sídel. Také se lze domnívat, že vedle odborných kritérií v kategorizaci sídel zřejmě občas hrály roli i další faktory, které se v politických rozhodnutích více či méně promítají. Takovéto zkušenosti vedly po roce 1990 k prudkému odmítnutí principu střediskovosti zvláště představiteli obcí, částečně i odbornou sférou.
Dopady střediskové soustavy na sídla Královéhradeckého kraje
V rámci projektu „Důsledky aplikace střediskové soustavy osídlení na vývoj sídel, sídelní struktury“ byla provedena na příkladu Královéhradeckého kraje analýza vývoje počtu domů a obyvatel v kategoriích sídel střediskové soustavy, výsledky jsou znázorněny v grafech (obr. 4 a 5).
Vývoj počtu obyvatel
Graf vývoje počtu obyvatel Královéhradeckého kraje (obr. 4) podporuje hypotézu, že středisková soustava měla na vývoj sídel a jejich postavení v sídelní struktuře dopad. Zatímco středisková sídla (SOOV a SOMV) rostla, v nestřediskových sídlech (NSTV a NSO) docházelo k trvalému poklesu obyvatel. K největší diferenciaci došlo mezi lety 1970–1980, tedy v období, kdy bylo uplatňování střediskové soustavy na vrcholu.
Podoba grafu odpovídá předpokladům a vlastně není ničím překvapivým. Také ale, pokud nebudeme uvažovat jak moc dobře nebo špatně středisková soustava fungovala, můžeme říci, že je jako nástroj modelování a rozvoje osídlení nástrojem funkčním. Středisková soustava ovlivňovala vývoj a podobu sídel a fungovala jen tak, jak byla nastavena.
Vývoj počtu domů
Zajímavější je graf vývoje počtu domů v Královéhradeckém kraji (obr. 5), byť je jeho interpretace poněkud komplikovaná a na první pohled jako by se uplatňování střediskové soustavy příliš neprojevovalo.
Před hodnocením je potřeba zmínit, že při sčítání v letech 1961, 1970 a 1980 jsou započítány pouze obydlené domy, v dalších letech i domy neobydlené. Vliv na podobu výsledků má též fakt, že ve střediskových obcích se stavěly také bytové (příp. panelové) domy, později a v menší míře i v nestřediskových sídlech trvalého významu.
Bereme-li v potaz tyto skutečnosti, zjišťujeme, že v dekádě 1961–1970 dochází k poklesu počtu domů ve všech typech sídel, ovšem ve střediscích je toto pravděpodobně způsobeno výstavbou bytových (panelových) domů. Vliv střediskové soustavy je viditelný mezi lety 1970 a 1980, kde diferenciace odpovídá vesměs trendům vývoje počtu obyvatel v jednotlivých kategoriích sídel.
Překvapivé může být období mezi lety 1980 až 1991. V tomto období je postupně upouštěno od restrikce výstavby domů v nestřediskových sídlech trvalého významu (NSTV). V grafu vidíme téměř souběžný růst počtu domů ve všech typech sídel, ba dokonce jde vývoj jakoby proti působení střediskové soustavy (nejvíce domů přibývá v nestřediskových sídlech ostatních) a s rostoucím významem sídla přírůstek domů klesá. Důvodem je započítání neobydlených domů v roce 1991.
Zhodnocení analýzy
Tedy výsledky jsou v rozporu s tvrzením, že nestředisková sídla ostatní (NSO) byla, alespoň v Královéhradeckém kraji, díky působení střediskové soustavy odsouzena k zániku. Naopak výsledky podporují hypotézu, že středisková soustava měla vliv na transformaci osídlení. Zřejmě středisková soustava podpořila a urychlila degradaci trvalého bydlení v nestřediskových sídlech, zároveň ale došlo k rozvoji jiné funkce – rekreační.
Lze uvést domněnku, že řada nejmenších sídel prostě nemůže uspokojivě sloužit jako místo trvalého bydlení – jejich rozvoj (často i pouhé uchování) je příliš neefektivní – a pokud tato sídla neposkytnou jinou funkci (např. rekreační), budou stát na pokraji existence i nadále, i bez působení střediskové soustavy.
Úvaha na závěr
Máme-li dnes racionálně uvažovat o principu střediskového uspořádání, neměli bychom se spokojit s jednoduchými přízvisky typu „moderní utopie“, „jedna z nejtěžších ran venkovu“ či třeba „komunistický vynález“. Nelze zaměňovat názory na střediskovou soustavu osídlení, způsob, jakým byla použita, a dopady, které přineslo její uplatnění. Navíc, nemáme-li opakovat stejné chyby, neměli bychom na minulost zapomínat; středisková soustava osídlení prodělala vývoj, již během její platnosti se objevovaly rozdílné názory na způsob jejího uplatnění a formu, jak má být využita.
Příspěvek nechce zlehčovat důsledky aplikace střediskové soustavy, jen se pokouší, dnes po 20 letech, uvažovat o problematice s racionálním nadhledem a obnovit diskusi nad střediskovým principem venkovského uspořádání.
Otázky, které čekají na odpověď
Na závěr si položme otázky. Nemůže středisková soustava nalézt uplatnění dnes, kdy na jedné straně řada sídel upadá, a na straně druhé se mnohá sídla rozvíjejí takovým způsobem, který je předmětem kritiky, a hledá se účinný nástroj jejich regulace? Nelze střediskovou soustavu použít nikoliv jen jako restriktivního nástroje, ale také jako nástroje stimulačního – pro možnou podporu a rozvoj venkovských obcí?
Leckdo na venkově dnes může mít pocit, že se poněkud bezmyšlenkovitě, zvláště na základě prostého ekonomického kalkulu, redukuje dopravní obslužnost, zdravotní a školní zařízení. Nemůže být právě středisková soustava na venkově účinným nástrojem pro zajištění relativně vyrovnaných životních podmínek?
Musí být princip střediskovosti nutně používán celoplošně a vést k nivelizačním přístupům územního rozvoje, nebo může být uplatňován i pružně, jen v některých regionech a přizpůsoben pro konkrétní podmínky? Musí střediskový systém nutně popírat komunitní způsob práce a přístup k rozvoji zdola?
Nemůže středisková soustava nalézt uplatnění v době, kdy se mluví o rizikové budoucnosti, o potřebě zvyšovat soběstačnost regionů? A co demografické prognózy a potřeby seniorů; jak zajistit, aby byl venkov přijatelným místem pro jejich život? Nemůže se ukázat středisková soustava jako účinný nástroj?
Na položené otázky v článku není (jednoznačná) odpověď, i proto se jistě vyplatí brát princip střediskovosti v potaz a diskutovat, zdali „tradiční nástroj uspořádání prostoru“, nemůže nalézt uplatnění v podmínkách 21. století. Kupříkladu vládou schválená Politika územního rozvoje vymezuje rozvojové oblasti a rozvojové osy, ale mimo tato území vlastně chybí koordinační nástroj pro umísťování nezbytných veřejných infrastruktur. Možná právě středisková soustava by ve venkovských oblastech mohla být vodítkem – pomohla sladit činnost jednotlivých rezortů a vedla k racionalizaci záměrů.
- Literatura:
- Malík, Z., Čada, R., Lukašík, M., Musil, J., Uličný, F., Zbořil, M. (1968): Kritéria racionálního rozvoje osídlení. Praha, Výzkumný ústav výstavby a architektury, 246 s.
- Deiters, J. (1998): Revize koncepce střediskové soustavy: oživení klasického nástroje uspořádání prostoru? Urbanismus a územní rozvoj, 25, č. 1, s. 41–46.
- Musil, J. (2001): Vývoj a plánování měst ve střední Evropě v období komunistických režimů. Sociologický časopis, 37, č. 3, s. 275–296.
- Kalecký, L. (2012): Změny sídelní struktury v důsledku uplatnění střediskové soustavy osídlení. In: Geografický výzkum v České republice – workshop doktorandů z 15.–16. září 2011 (v tisku)
- Poděkování:
- Příspěvek vznikl v rámci projektu „Důsledky aplikace střediskové soustavy osídlení na vývoj sídel, sídelní struktury“