Financování hasičů – neměly by se podílet také pojišťovny?

Mnozí si činnost hasičů spojují především s likvidací požárů. Většina lidí zpravidla ani nedokáže rozlišit, zda se jedná o jednotky Hasičského záchranného sboru České republiky (HZS ČR) nebo sboru dobrovolných hasičů obcí (SDH).

Zásah hasičů u dopravní nehody

Hasiči v České republice však likvidují průměrně 55 požárů denně, zasahují denně u 52 dopravních nehod a ve 150 případech za den poskytují lidem zejména v případě nouze technickou, ale i psychickou pomoc, tedy zachraňují v každé situaci. Jen v roce 2011 zasahovali u celkového počtu 101 101 událostí různorodého charakteru. Při všech zásazích profesionálními i dobrovolnými hasiči bylo zachráněno 12 015 lidských životů a dalších 30 351 osob bylo před hrozícím nebezpečím evakuováno.

Skloubení činnosti HZS ČR a jednotek SDH obcí, jako i dalších složek integrovaného záchranného systému je pro celkové zajištění bezpečnosti ČR zásadní. Obce zřizují jednotky SDH na základě zákona o požární ochraně. Členové těchto jednotek vykonávají svoji činnost na základě dobrovolnosti. Jednotky SDH jsou financovány převážně obcemi, přičemž vybrané jednotky, které jsou zařazeny do systému plošného pokrytí, získávají dotaci ze státního rozpočtu. Dalším zdrojem financování jednotek SDH obcí jsou i dary od sponzorů. Hasičský záchranný sbor ČR přispívá jednotkám SDH obcí také přenecháním starší techniky odpovídající jejich potřebám, v neposlední řadě také hrazením části nákladů na odbornou přípravu.

Uchráněné hodnoty za miliardy korun

V České republice k 31. 12. 2011 bylo evidováno celkem 240 jednotek požární ochrany HZS ČR. Jednotek sboru dobrovolných hasičů obcí bylo celkem 7265, v kategorii JPO II celkem 219, v kategorii JPO III celkem 1338 a v kategorii JPO V celkem 5708. V roce 2011 hasiči při požárech uchránili hodnoty za více jak 8 miliard korun!

Prostřednictvím HZS ČR a potažmo i jednotkami SDH obcí stát zajišťuje vysoce odbornou, účelnou a účinnou službu, záchrannou službu, určenou pro každého obyvatele České republiky. Službu fungující 24 hodin denně, 365 dní v roce, na kterou stát vyčlenil ze státního rozpočtu v roce 2011 na jednoho každého obyvatele cca 651 Kč ročně, tedy cca 54 Kč měsíčně. Hledání možností dalšího financování hasičů a tím zajištění standardu bezpečnosti občanů je nedůležitější současnou prioritou. Jednou z cest, jak zajistit další příjem HZS ČR může být odvod určité výše procenta z příjmu pojišťoven.

Důvodem pro přistoupení k takovému opatření je skutečnost, že uchráněné hodnoty ze zásahové činnosti jednotek požární ochrany jsou fakticky zprostředkovaně výnosem pojišťoven.

Povinnost pojišťoven k placení příspěvků na výdaje hasičů

Zákonodárné iniciativy, které byly vedeny snahou zapojit pojišťovny do financování jednotek požární ochrany, navazovaly na dlouholetou praxi v podmínkách území dněšní České republiky, a která je v současnosti běžná v některých státech Evropské unie (např. i Slovenska).

Každá koruna vložená na činnost HZS ČR se státu vrací. V roce 2011 činily, jak již bylo výše napsáno, uchráněné hodnoty jen u požárů 8 mld. Kč, zatímco rozpočet HZS ČR 6,8 mld. Kč. Uchráněné hodnoty zásahů při dopravních nehodách a dalších technických zásazích (úniky nebezpečných látek a provozních kapalin z vozidel do vodotečí, odstraňování spadlých stromů, atd.) nelze finančně kvantifikovat.

V současnosti je opět diskutována povinnost pojišťoven odvádět určité procento ze svých zisků na činnost dobrovolných a profesionálních hasičů, což by zajistilo systémovou obměnu technického vybavení a věcných prostředků a to na stanicích jak profesionálních, tak i dobrovolných hasičů. Tento záměr by vyžadoval změnu zákona o pojišťovnictví.

Historicky bylo zákonem již v roce 1884, kterým se stanoví „…povinnost pojišťoven ku placení příspěvků pro výdaje k účelům hasičství a ku podpoře hasičů k úrazu přišlých v království českém,“ všem tuzemským nebo cizozemským ústavům v království uloženo „…platit příspěvek dvouprocentní z hrubého obnosu prémií vybraných průměrem roku, jehož se týče za movité i nemovité předměty všeho druhu proti ohni.“ Tedy již za Rakouska-Uherska byla stanovena povinnost pro pojišťovny přispívat na hasičstvo (jednalo se o odlišný právní řád, ovšem obdobný institut v naší právní kultuře zde existoval).

V zahraničí běžná praxe

Již několikrát byl uskutečněn pokus přesvědčit kompetentní orgány o povinnosti pojišťoven, podílet se na vybavení jednotek požární ochrany. Poprvé již v roce 2001, dále v roce 2002 a následně v roce 2010. Žádné návrhy nebyly schváleny. I když samotný návrh vzešel již po volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR v roce 1996, kdy z iniciativy výboru pro obranu a bezpečnost vzešel první návrh obnovení příspěvku pojišťoven. Další jednání nad předloženými návrhy probíhají v letošním roce.

Řada zemí Evropy má zajištěnu formu financování jednotek požární ochrany pouze ze státního rozpočtu. Například v Belgii, Dánsku, Itálii. Ve Švédsku se některé pojišťovny dobrovolně angažují v aktivitách, které zvyšují protipožární bezpečnost. Ve Finsku, Portugalsku, Německu nebo na Slovensku je přímo ukotven odvod pojišťoven v zákoně (podíl na financování hasičské služby). Jednotky Hasičského a záchranného sboru a záchranné brigády Hasičského a záchranného sboru Slovenské republiky jsou mimo jiné již takřka 10 let také financovány odvodem určitého procenta z pojistného.

Varianty řešení

Uvažovat o odvodu pojišťoven určitou výši procenta z příjmu ve prospěch HZS ČR a jednotek SDH obcí, lze ve dvou variantách, které jsou obvyklé a také vyzkoušené v zahraničí. Jedná se o odvod určité výše procenta příjmu pojišťoven z neživotního pojištění nebo z vybraného pojistného z pojištění odpovědnosti z provozu vozidla na speciálně zřízený účet spravovaný Ministerstvem vnitra.

Návrh odvodu z příjmů pojišťoven je navrhován pro dvě základní složky integrovaného záchranného systému, tedy pro HZS ČR a jednotky SDH obcí. Tyto složky se nejvíce podílejí na likvidaci škod při mimořádných událostech.

Do neživotního pojištění by mohlo v rámci odvodu patřit např.: pojištění škod na majetku, na pozemních dopravních prostředcích jiných než drážních vozidlech, ale také pojištění škod na drážních vozidlech, na leteckých dopravních prostředcích, a na plavidlech. Tyto typy pojištění jsou fakticky napřímo chráněny a následně při likvidaci mimořádných událostí se jedná o přímou ochranu tohoto majetku, kdy HZS ČR i jednotek SDH obcí likvidují škody a ochraňují majetek, který je často pojištěn uvedeným pojištěním.

Pojištění odpovědnosti z provozu vozidla nebo také tzv. povinné ručení není standardním typem pojištění. Vlastník nebo provozovatel je povinen tento typ pojištění uzavřít, byť si ho může vybrat ze spektra nabídek všech pojišťoven.

Statistika událostí HZS ČR jasně dokazuje, že významná část činnosti jednotek požární ochrany spočívá v zásazích u dopravních nehod, ročně zhruba 18 tisíc. Dle dostupných informací uvedených na webových stránkách bylo v České republice k datu 31. 12. 2009 registrováno celkem 6 510 349 pojištěných vozidel.

Vybrané pojistné a pojistné plnění

V roce 2009 bylo pojišťovnami podnikajícími na českém trhu vybráno v rámci pojištění odpovědnosti z provozu vozidla neboli povinného ručení celkem 23,8 mld. Kč (dle předběžných informací pojišťovny řešily v roce 2009 celkem 309 432 pojistných událostí v rámci povinného ručení v celkové hodnotě téměř 9,9 mld. Kč).

V roce 2010 bylo celkově pojišťovnami vybráno 24,3 mld. Kč, což je hodnota srovnatelná s rokem 2009. Z těchto čísel je zřejmé, že tento typ pojištění je svým rozsahem jednoznačně nejrozšířenějším typem pojištění, které je navíc uzavíráno v kontextu s povinností uloženou právním předpisem.

V roce 2011 pojišťovny vybraly přibližně 20,5 mld. Kč, z toho 10 mld. Kč vyplatily na pojistném plnění.

Celkové škody vzniklé při dopravních nehodách všech motorových vozidel, tj. včetně těch dopravních nehod, které nevyžadovaly zásah HZS ČR nebo nebyly zahrnuty do pojistného plnění pojišťoven, dosahovaly, dle analytických výkazů Policie ČR, průměrné roční hodnoty 66,5 mld. Kč.

Zcela stěžejním argumentem hovořícím o odvodu z povinného ručení vůči hasičům je ale skutečnost, že tento typ pojištění má svůj zákonný rámec (zákon č. 168/1999 Sb.), kdy je ho povinen uzavřít každý vlastník motorového vozidla, resp. jeho provozovatel, kdežto ostatní zmiňované typy pojištění mají čistě dobrovolný charakter.

Částka z odvodu pojišťoven vůči HZS ČR a jednotek SDH obcí by měla být kolem 1 mld. korun, je to ovšem pouze navrhovaný předpoklad, který závisí na dalším vývoji a následném rozhodnutí.

Pro transparentní přerozdělení těchto prostředků je důležité nastavit jasná pravidla, kterými by byl správce daného účtu, tedy Ministerstvo vnitra, vázán. Návrh je zaměřen na přerozdělení pro jednotky HZS ČR a jednotky SDH obcí. HZS ČR zajišťuje prioritně bezpečnost ČR, tedy větší část příspěvku by měla být rozdělena v prospěch HZS ČR, předpoklad tři pětiny.

Náklady HZS ČR spojené se zásahy u dopravních nehod

Jednotky požární ochrany HZS ČR například v roce 2011 provedly u dopravních nehod celkem 17 853 zásahů. Náklady HZS ČR na řešení dopravních nehod v tomto roce činily 457 mil. korun. V období 2001–2011 byly průměrné roční náklady HZS ČR na řešení dopravních nehod 508 mil. korun. Ročně jednotky požární ochrany u dopravních nehod zachrání tři tisíce lidských životů. Dle statistiky Policie ČR ročně stane průměrně 130 tisíc dopravních nehod.

Sečteno a podtrženo – vícezdrojové financování bezpečnostního systému je nutné vzhledem k zachování akceschopnosti Hasičského záchranného sboru ČR a jednotek sborů dobrovolných hasičů obcí, a to prostřednictvím zapojení dalších subjektů do financování bezpečnostního systému se zaměřením na jednotlivé oblasti. Jedním z největších úkolů HZS ČR a SDH obcí je řešení následků dopravních nehod.

Je potřebné využít pro financování jednotek požární ochrany určité procento z příjmu pojišťoven, získaného v souvislosti s poskytováním povinné pojistné ochrany (povinné pojištění z provozu motorových vozidel). Návrh předpokládá efektivní využívání těchto účelově vázaných prostředků na úhradu nákladů spojených s pořízením a údržbou požární techniky a věcných prostředků požární ochrany.

Zamezit dalším škodám

Díky činnosti jednotek požární ochrany (HZS ČR a SDH obcí), které jsou financovány z valné většiny ze státního rozpočtu či rozpočtu obcí, se snižují škody zapříčiněné dopravními nehodami, a tím i snižují následky škod, které jsou následně řešeny pojišťovnami. Čím modernější techniku bude mít HZS ČR a SDH obcí, tím efektivněji budou likvidovat následky dopravních nehod a tím méně budou pojišťovny muset vynakládat na vyplacení škod.

Navrhovaný systém odvodu je spravedlivý. Návrh je vázán na zákonné povinné pojistné z provozu motorového vozidla, které dopadá na všechny vlastníky motorových vozidel. Mezi příjmem za vybrané pojistné z provozu motorového vozidla a výdajem za uhrazené škody (včetně naplnění garančního fondu) je rozdíl přes 6 mld. Kč (za poslední léta), což je zhruba částka ročního rozpočtu HZS ČR.

Mezinárodní zkušenosti

Mezi státy Evropy, které mají ukotven odvod pojišťoven (podíl na financování hasičské služby) přímo, se řadí např. Finsko, Německo, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Slovensko, Švýcarsko, Maďarsko a Velká Británie.

Financování na Slovensku je částečně upraveno zákonem č. 315/2001 Z. z., o Hasičskom a záchrannom zbore. Podle zmíněného právního předpisu je sbor financován z prostředků státního rozpočtu prostřednictvím prezidia zařazeného ve struktuře ministerstva vnitra. Dalším zdrojem financování je odvod části pojistného, kde výše popisovaný princip funguje již takřka 10 let. Odvod činí 8 % z přijatého pojistného z povinného smluvního pojištění zodpovědnosti za škodu způsobenou provozováním vozidla.

Zapojení SDH obcí

Současný stav jednotek SDH je charakterizován zastaralostí požární techniky, hasičských zbrojnic a problémy s akceschopností po celý den, neboť řada členů v těchto jednotkách není v pracovní době ve své obci. U jednotek vybraných obcí tzv. kategorie JPO II a III jsou rovněž potíže s provozními náklady na držení nepřetržité pohotovosti členů k výjezdu, které v návaznosti na nový zákoník práce značně vzrostly. Vyšší zapojení jednotek Sboru dobrovolných hasičů do záchranné činnosti je tedy nereálné a potřeba hledat zdroje financování je nezbytná.

Zlepšení podmínek vyžaduje efektivní legislativní ukotvení navrhovaného způsobu financování, který je koncipován jako novela zákona o pojišťovnictví.

Zkušenosti ze světa i historický vývoj na našem území potvrzují, že částečné financování nákladů na služby hasičů prostřednictvím příspěvku z příjmů pojišťoven je osvědčený nástroj, který se cestou Fondu zábrany škod v rámci právního řádu ČR využíval fakticky až do roku 1989, potažmo právně do roku 1999.

Článek vychází z dostupných zdrojů HZS ČR, mezinárodních kontaktů HZS ČR, analýzy Institutu ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč a materiálu Parlamentního institutu (z června 2007, doplněno v březnu 2012).

Na úplný konec je mou milou povinností poděkovat kolegům z Institutu ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč, kteří zpracovali podklad pro mezinárodní srovnání, což silně dopomohlo k sepisu tohoto pojednání a kpt. Ing. Bc. Ivaně Svitákové, z Ministerstva vnitra – generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru ČR za pomoc při sepisu celého článku.

Pozn. Kategorie jednotek požární ochrany

JPOII/1, resp. /2 je jednotka sboru dobrovolných hasičů obce, která zabezpečuje výjezd družstva, resp. dvou družstev o zmenšeném početním stavu a zřizuje se zpravidla ve vybrané obci s počtem nad 1000 obyvatel.

plk. JUDr. František Vavera, PhD., Ministerstvo vnitra – generální ředitelství Hasičského záchranného sboru ČR