Sociálně odpovědné zadávání veřejných zakázek

Sdružení příjemců evropských dotací už delší dobu poukazuje na zákonné, ale nevyužívané instituty zajišťující sociálně odpovědné zadávání veřejných zakázek. Implementace sociálně odpovědných principů do zadávacích podmínek má blahodárný vliv na sociální úroveň celého státu a společnosti. Využívání níže popsaných institutů vymezuje z řad zadavatelů ty, které se podstatnou měrou zasluhují o začleňování České republiky k rozvinutým západním zemím.

Sociálně odpovědné zadávání veřejných zakázek

V souladu se stávající legislativou v oblasti zadávání veřejných zakázek je možné, i když málo rozšířené, zahrnutí sociálních témat do procesu výběru vítězného dodavatele i samotné realizace zakázky.

Řada zadavatelů se potýká se situací, ve které by chtěli nejenom efektivně využít veřejné prostředky, ale i vytvořit samotnou realizací veřejné zakázky další přidanou hodnotu např. v sociální oblasti. Přes stávající nejistotu v interpretacích jakýchkoliv nestandardních ustanovení obsažených v zadávacích podmínkách, se jak zadavatelé, tak i legislativní sbor snaží protlačit do této oblasti procesy a instituty umožňující tzv. sociálně odpovědné zadávání.

Nejedná se o nic jiného než o nastavení zadávacích podmínek takovým způsobem, aby následná realizace veřejné zakázky pozitivně zasáhla do sociální oblasti. Cíle, které lze v rámci sociálně odpovědného zadávání sledovat jsou zejména začleňování nezaměstnaných nebo obtížně zaměstnatelných osob do pracovního procesu, zohlednění možností místních nebo malých a středných podniků ucházet se o veřejnou zakázku. Samozřejmě je možné brát do úvahy i dopad realizace veřejné zakázky na životné prostředí, kdy je v zájmu zadavatele minimalizovat jakékoliv negativní dopady. Tyto cíle je nutné citlivě včlenit do zadávacích podmínek a trvat na jejich dodržování po celou dobu realizace veřejné zakázky bez toho, aby došlo k neoprávněné diskriminaci na relevantním trhu.

Jak na to?

Současná úprava zadávání veřejných zakázek je z převážné části obsažena v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“). Vytvoření podmínek pro naplňování cílů sociálně odpovědného zadávání veřejných zakázek zadavatelům umožňuje zejména ustanovení § 44 odst. 10 ZVZ, na základě kterého může zadavatel v rámci zadávacích podmínek uvést kromě jiného i požadavky týkající se zvláštních podmínek na plnění veřejné zakázky, a to zejména v sociální oblasti, v oblasti zaměstnanosti nebo v oblasti životního prostředí.

Konkrétní požadavky může zadavatel uvést v rámci vhodné části zadávacích podmínek. S ohledem na praxi se jako vhodným způsobem jeví

• zapracování sociálních otázek do kvalifikačních předpokladů dodavatelů
• zapracování sociálních otázek do hodnotících kritérií (např. zvýhodnění sociálních podniků, splnění určitých sociálních nebo environmentálních požadavků),
• zapracování sociálních otázek do smluvních podmínek (jedná se zejména o požadavky, kterými zadavatel neplánuje omezit okruh potenciálních dodavatelů, ale kterých dodržení lze vyžadovat s ohledem na charakter zakázky a její sociální nebo environmentální aspekty)

Uvedené možnosti však nejsou navzájem alternativami, ale lze je kombinovat, nicméně vždy za dodržení pravidla, že předmětem hodnocení nemůže být to, co bylo po dodavatelích vyžadováno v rámci prokazování kvalifikace.

Zaměstnávání dlouhodobě nezaměstnaných osob

Praktickým příkladem sociálně odpovědného zadávání může být požadavek zadavatele, uvedený v zadávacích podmínkách veřejné zakázky na stavební práce, kde požaduje, aby se vítězný dodavatel zavázal, že alespoň 10 % z celkového počtu pracovníků dodavatele, kteří se budou podílet na plnění zakázky, bude pocházet z řad dlouhodobě nezaměstnaných osob.

Samozřejmě není možné požadovat, aby dodavatel již v době podání nabídky zaměstnal dlouhodobě nezaměstnané osoby, ale je možné, aby se k takové povinnosti zavázal a před podpisem smlouvy prokázal, že svou povinnost splnil a zaměstnal požadovaný podíl pracovníků z řad dlouhodobě nezaměstnaných. Zpravidla se dá očekávat, že nezaměstnaní budou pocházet z regionu, ve kterém bude zakázka realizována. Požadavek je tedy vhodný zejména pro obce, které na svém území budou realizovat veřejnou zakázku na stavební práce. Kromě splnění zakázky takový postup přináší i přidanou hodnotu, kterou je zaměstnání dlouhodobě nezaměstnaných místních obyvatel po celou dobu plnění zakázky. Pro vítězného dodavatele splnění povinnosti nepředstavuje žádné náklady navíc, v konečném důsledku může zjistit, že náklady na místní pracovníky jsou nižší než na ty, které by muset dovážet.

Uvedený postup je vhodný například u zmíněných stavebných prací, méně vhodným bude v případě, kdy předmětem veřejné zakázky bude např. poskytování právních služeb nebo vysoce odborných prací v oblasti IT. Zadavatel, s přihlédnutím k okolnostem a charakteru zakázky, může v takovém případě stanovit odlišné podmínky, které se můžou týkat např. zaměstnávání určitého počtu postižených osob.

Vyhrazení plnění veřejné zakázky dodavatelům, kteří zaměstnávají víc než 50 % se zdravotním postižením

Dle stávající úpravy zákona o veřejných zakázkách může zadavatel v zadávací dokumentaci nebo ve výzvě k podání nabídek stanovit, že zadávacího řízení se může účastnit pouze dodavatel, který zaměstnává více než 50 % osob se zdravotním postižením (dále je „OZP“) z celkového počtu zaměstnanců. Tuto skutečnost je dodavatel povinen prokázat již v nabídce a to potvrzením vydaným Úřadem práce České republiky. Pro zamezení zneužívání tohoto zásahu do rovnosti potenciálních dodavatelů, je vyloučené aby dodavatel tuto skutečnost prokázal prostřednictvím jiných osob.

Příkladem zadávacího řízení, kde zadavatel využil svého práva dle zákona a omezil okruh uchazečů pouze na dodavatelé zaměstnávající více než 50 % OZP, může být zakázka s názvem „Údržba veřejné zeleně a úklid veřejných prostranství ve dvou lokalitách městské části Praha 12“ zadávaná Městkou části Praha 12.

Zvýhodnění dodavatelů, kteří zaměstnávají více než 50 % OZP v rámci hodnocení nabídek

Stávající znění zákona o veřejných zakázkách upravuje v § 101 odst. 4 zvýhodnění pro dodavatele, kteří zaměstnávají více než 50 % osob se zdravotním postižením. V případě, že v rámci zjednodušeného podlimitního řízení, otevřeného nebo užšího řízení na dodávky nebo služby ve své nabídce uchazeč doloží potvrzení místně příslušné krajské pobočky Úřadu práce o tom, že zaměstnává více než 25 zaměstnanců, z nichž je více než 50 % osobami se zdravotním postižením, snižuje se pro účely hodnocení nabídková cena dodavatele o 15 %.

Uvedené zvýhodnění má rozhodně svoje opodstatnění a může efektivně usnadnit přístup znevýhodněným (ale sociálně odpovědným) dodavatelům k veřejným zakázkám. V praxi se bude jednat zejména o sociální podniky a různé chráněné dílny.

Poskytnutí tohoto zvýhodnění není závislé na vůli zadavatele, ale vyplývá pro dodavatele automaticky již ze znění zákona, samozřejmě po splnění stanovených podmínek. S tím se ovšem pojí i riziko zneužití ze strany dodavatelů a obcházení zákona. Nejjednodušším způsobem je jednání zvýhodněného dodavatele, který prokáže, že má nárok na zvýhodnění, ve výběrovém řízení uspěje (ne díky nejnižší nabídkové ceně ale díky snížené ceně v rámci hodnocení nabídek). Následně samotné plnění veřejné zakázky probíhá prostřednictvím subdodavatele, který podmínky pro zvýhodnění nesplňuje a který by s danou nabídkovou cenou veřejnou zakázku nezískal.

Na základě výše uvedeného příkladu lze doporučit zadavatelům, aby již v rámci zadávacích podmínek stanovili podmínky pro omezení využití subdodavatelů a zamezili tak zneužití § 101 zákona o veřejných zakázkách.

Zajištění minimální mzdy zaměstnanců dodavatele, podílejících se na realizaci veřejné zakázky

Zadavatel, který dodržuje principy sociálně odpovědného zadávání má možnost ovlivnit i mzdy zaměstnanců vítězného dodavatele. Příkladem jsou mzdy řidičů autobusů, o nichž probíhala v průběhu roku 2015 veřejná diskuze. Jedná se o klíčové osoby při plnění veřejné zakázky, které kromě jiného nesou odpovědnost i za bezpečnost přepravovaných osob. Zadavatel má samozřejmě zájem na tom, aby tito zaměstnanci byli spokojení a motivovaní vykonávat svoji práci řádně a svědomitě. Prostředkem k dosáhnutí toho aby i ten nejhůře placený řidič dostával dostatečné ohodnocení a mohl řádně plnit své povinnosti je smluvní podmínka obsažená již v obchodních podmínkách výběrového řízení, kterou se vítězný uchazeč zaváže k tomu, že minimální měsíční mzda řidičů (příp. osob se zdravotním postižením nebo sociálně znevýhodněných osob – dle konkrétní veřejné zakázky) bude v zaručena v určité stanovené výši ideálně provázané s výši zákonem stanovené minimální mzdy (případně zaručené mzdy pro danou profesi v případě, že je takové navázání účelné a možné).

Jako příklad dobré praxe v tomto směru sociálně odpovědného zadávání veřejných zakázek lze poukázat na zakázku Moravskoslezského kraje s názvem „Zajištění dopravní obslužnosti Moravskoslezského kraje – oblast Českotěšínsko“, kde kraj po vítězném dodavateli již v rámci návrhu smlouvy požadoval závazek k zajištění minimální měsíční mzdy pro řidiče vozidel v rámci plnění předmětné zakázky ve výši alespoň 1,5 násobku minimální mzdy stanovené zákonem ke dni podání nabídky. Minimální výše mzdy byla zkombinována s požadavkem na každoroční růst minimálních mezd řidičů aspoň o výši inflace pro daný rok.

Do budoucna lze předpokládat, že otázka minimální mzdy alespoň vybraných pracovníků podílejících se na realizaci zakázky bude zohledněna nejen jako smluvní podmínka, ale případně i jako jedno z hodnotících kritérií, které zajistí, že při vynakládání veřejných prostředků budou pro zaměstnance nastavené férové podmínky pro řádný výkon jejich povolání s ohledem na charakter plnění a míru jejich odpovědnosti. Velké naděje jsou zadavateli vkládány do návrhu nového zákona o veřejných zakázkách, který by měl rozšířit možnosti zadavatelů zejména v oblasti sociální odpovědnosti a ochrany životného prostředí.

Usnadnění přístupu k veřejným zakázkám sociálním podnikům

I přesto, že definici sociálního podniku nenajdeme v zákoně, lze pod tento pojem podřadit společnosti a podnikající fyzické osoby, které splňují určité společné znaky (jako vodítko lze použít Sadu rozpoznávacích znaků pro sociální podnik zveřejněnou Evropským sociálním fondem v ČR). Oproti dodavatelům, kteří zaměstnávají víc než 50 % OZP (a jsou specificky zvýhodnění v zákoně o veřejných zakázkách) se jedná o rozsáhlejší síť potenciálních dodavatelů zaměřených na širší spektrum cílových skupin a s větším vlivem nejen na konkrétní osoby a zaměstnanost, ale i na rozvoj příslušného regionu, spolupráci s místními subdodavateli a ochranu životného prostředí.

Již z povahy podniku (zaměření na zaměstnávání osob znevýhodněných na trhu práce) vyplývá, že se nejedná o velké společnosti s dostatkem kapitálu, které můžou nabídnout realizaci zakázky za minimální cenu. Mají však přidanou sociální hodnotu, kterou jiné, čistě komerčně zaměřené, společnosti nemají. Touto hodnotou není pouze zaměstnávání osob ze skupin znevýhodněných na trhu práce ale rovněž využívání místních zdrojů a spolupráce s lokálními subdodavateli – malými a středními podniky. V rámci sociálně odpovědného zadávání veřejných zakázek je potřeba brát v úvahu i rozvoj regionu a podporu lokálních podnikatelských aktivit.

Pro usnadnění přístupu k veřejným zakázkám pro sociální podniky můžou zadavatelé využít nastavení hodnotících kritérií takovým způsobem, že jedním ze subkritérií pro udělování veřejných zakázek bude tzv. kritérium sociálního podniku. Váhu kritéria si zadavatel samozřejmě určuje sám dle konkrétní zakázky, vlastní praxe a zkušeností. Pro dodavatele nastane situace, kdy po prokázání splnění znaků sociálního podniku budou disponovat určitou výhodou, která vyrovná jejich tzv. handicap při soutěži o veřejné zakázky a poskytne jim šanci veřejnou zakázku získat.

Výhled do budoucnosti sociálních podniků

Ve fázi přípravy se nachází věcný návrh zákona o sociálním podnikání, který by měl zavést jednotnou definici sociálního podniku (případně 2 nebo více variant konkrétní formy sociálního podniku), orgán podpory, orgán kontroly, registr sociálních podniků a resortní podporu. Zákon by se měl dotýkat i zvýhodnění v oblasti veřejných zakázek. Celková koncepce zákona není zatím jasná a rovněž předpokládaný termín platnosti zákona nelze zatím odhadnout.

Ochrana životního prostředí

Oblast společensky odpovědného zadávání zahrnuje kromě sociálních aspektů rovněž odpovědnost za ochranu životného prostředí. Požadavky na určité vlastnosti, funkce nebo splnění norem zadavatel, v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, má zadavatel možnost zapracovat do technické specifikace – technických podmínek předmětu veřejné zakázky. Konkrétně lze využít podrobných specifikací nebo jejich částí jak jsou vymezeny evropskými, národními, nadnárodními nebo jinými systémy pro udělování ekoznaček (např. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1980/2000 ze dne 17. července 2000, o revidovaném systému Společenství pro udělování ekoznačky).

Ochrana životního prostředí je rovněž jedním ze znaků, které naplňují sociální podniky a které musí při plnění veřejných zakázek respektovat. Výše uvedená podpora sociálních podniků zahrnuje rovněž podporu ochrany životného prostředí. Jako ideální kombinace v rámci společensky odpovědného zadávání se jeví podpora pro sociální podniky doplněná stanovováním technických podmínek plnění s ohledem na vliv realizace zakázky na životní prostředí. Samozřejmě je to vždy zadavatel, kdo musí zvážit jak nastavení zadávacích podmínek tak i podmínky samotné realizace s ohledem na všechny její následky a benefity z ní plynoucí, protože pouze zadavatel zná okolnosti, své potřeby a možnosti nejefektivnějšího využití veřejných prostředků.

V každém případě zadávání veřejných zakázek však zadavatel musí dbát toho, aby podmínky stanovené v zadávací dokumentaci byly jasně a nediskriminačně definované, aby platily stejně pro každého uchazeče a aby bylo jejich dodržování důsledně kontrolováno a vyžadováno, tak jak tomu je u jiných požadavků v rámci zadávacích řízení.

Závěr

Závěrem je nutno podotknout, že mnoho zadavatelů má strach z pokut nebo nařčení z netransparentního zadávání veřejných zakázek a tak omezuje hodnotící kritéria na jediné – nabídkovou cenu a taky veškeré další požadavky kladené na uchazeče se snaží držet v co nejjednodušší rovině. Bohužel u takových postupů často dochází k vítězství ceny na úkor kvality. Zvlášť při hospodaření s veřejnými prostředky by mělo jít rovněž o efektivitu vynaložených financí. Právě efektivitu zvyšuje sociálně odpovědný přístup zadavatelů, který poskytuje rovněž přidanou hodnotu jak pro sociálně znevýhodněnou skupinu tak i pro zadavatele a občanskou společnost. Je otázkou, zda řádný veřejný hospodář zvolený lidem nemá povinnost veřejné prostředky utrácet sociálně odpovědným způsobem…