Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku – přetrvávající nejistota pro města a obce?
Ve dnech 5. až 7. února 2020 proběhl v Hotelu Jezerka na Seči Právní kongres Svazu měst a obcí ČR, kde jsem v rámci bloku příspěvků na téma místních poplatků rozebíral problematické aspekty stanovení místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace.
Již z bezprostředních diskusí se starostkami a starosty řady obcí vyplynulo, že stanovení a vybírání tohoto poplatku je pro mnoho z nich velkou neznámou, neboť nejde o poplatek tak frekventovaný a zažitý jako jiné, přitom však může být – přes všechny prezentované nedostatky – efektivním nástrojem spolufinancování výstavby vybrané infrastruktury v obci. To jsem ještě netušil, že za několik měsíců bude naše kancelář v zastoupení jedné menší obce vysvětlovat Ministerstvu vnitra, Odboru veřejné správy, dozoru a kontroly (též jen „ODK“ či „ministerstvo“), jak je to s okamžikem zhodnocení pozemku, a proč slovo „stavba kanalizace“ nemůže být vykládáno jako jeden stavební prvek kanalizace (hlavní řád, ČOV), nýbrž jako celý funkční soubor.
V tomto příspěvku nemám v úmyslu pouze zrekapitulovat obsah prezentace právního kongresu, nýbrž reagovat právě na diskuse a konkrétní problémy, s nimiž se při zastupování měst a obcí v advokátní praxi setkáváme. Cílem je pak zvýšit povědomí o tom, kdy je možné tento poplatek stanovit, jak jej stanovit a na konkrétních příkladech ukázat, že by o něm měly uvažovat i menší obce, které se chystají budovat vodovod či kanalizaci, a to jak v rámci zasíťovaní stávajících částí obce, tak i v rámci nových stavebních pozemků.
Zákonné podmínky
Místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace obsahuje ustanovení § 10c zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Poslední novela provedená zákonem č. 278/2019 Sb., účinná od 1. 1. 2020, přinesla pouze legislativně-technické zpřesnění ustanovení v návaznosti na novou systematiku zákona sledující princip, že každý poplatek by měl být v rámci určitého ustanovení označen svým názvem. Ustanovení se uvádí do souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, který opětovně zavedl kolaudační řízení, jehož výsledkem je kolaudační rozhodnutí. Obecně lze k novelám říct, že od novely účinné k 1. 7. 2017 nedošlo k významnější změně zákonných podmínek pro zavedení poplatku. Také to však znamená, že nedošlo k nápravě řady problematických bodů, z čehož vyplývají konkrétní nedostatky v aplikační praxi.
Poplatníkem je vždy pouze vlastník stavebního pozemku, který je evidován v katastru nemovitostí jako vlastník v okamžiku zhodnocení pozemku. Je potom jedno, zda má vlastník skutečně vůli se připojit na vodovod nebo kanalizaci.
Poplatek za zhodnocení lze zavést pouze za zhodnocení stavebního pozemku, přičemž zákon zde odkazuje na příslušnou definici v zákoně č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění zákona č. 121/2000 Sb. S pojmem stavební pozemek se lze rovněž setkat ve stavebním zákoně či zákoně o dani z nemovitých věcí, proto je namístě konkrétní odkaz. Postačí, je-li pozemek zhodnocen možností připojení na vodovod nebo kanalizaci. Vzdálenost a s tím související nákladnost připojení pak hraje roli pouze ve stanovení míry zhodnocení (a tedy přípustné výši místního poplatku).
Stavba vodovodu nebo kanalizace
musí být vybudována obcí, která poplatek zavádí. Tedy na její náklady. Neznamená to, že obec musí vlastními silami stavbu budovat, toliko že musí vystupovat jako stavebník dle § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Samotné provádění stavby pak pochopitelně zajistí stavební podnikatel (zhotovitel).
Ačkoliv se může zdát vše naprosto jednoznačné, již na tomto místě lze ukázat na konkrétní výkladové problémy, které vyplynuly ze sporu s odborem dozoru a kontroly Ministerstva vnitra. Spor o výklad ustanovení § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích spočívá ve slovech „výše sazby na 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku stanoví obec v obecně závazné vyhlášce, kterou může obec vydat nejpozději v kalendářním roce, kdy nabylo právní moci rozhodnutí podle věty druhé.“ Rozhodnutí podle věty druhé je kolaudační rozhodnutí nebo kolaudační souhlas „pro stavbu vodovodu nebo kanalizace obcí vybudované.“
Totožně v odstavci 1 zákon užívá pojem „stavba vodovodu nebo kanalizace“, přičemž problém vzniká tehdy, je-li stavba vodovodu nebo kanalizace fakticky souborem více staveb (stavebních prvků), které tvoří v souhrnu funkční celek. Zákon o místních poplatcích neobsahuje výslovnou definici toho, co se rozumí stavbou kanalizace nebo kolaudačním souhlasem stavby kanalizace, ani výslovně nestanoví, kdy lze nejpozději obecně závaznou vyhlášku vydat za situace, kdy je pro kanalizaci, která je realizovaná v rámci soboru několika staveb, vydáváno více kolaudačních souhlasů (pro dílčí stavby) v různých letech. Taková situace přitom může reálně nastat, protože málokdy se podaří realizovat a kolaudovat stavbu kanalizace (myšleno zejm. hlavní řád a ČOV) v jednom kalendářním roce.
Co když obec realizuje a zkolauduje nejdříve hlavní řád splaškové kanalizace jako suchovod a teprve v následujícím kalendářním roce zkolauduje ČOV? Jaký vliv má povolení zkušebního provozu, který nařizuje speciální stavební úřad za účelem ověření funkce kanalizace v běžném chodu? Představíme si dále.
Stavba kanalizace není kanalizace
V již nastíněném případu jedné středočeské obce došlo k tomu, že obec zahájila v roce 2017 stavbu kanalizace, tedy hlavního řádu, čističky odpadních vod (ČOV) a několika přečerpávacích stanic. Z hlediska časového pak došlo ke kolaudaci hlavního řádu v prosinci roku 2017, ve vztahu k ČOV a přečerpávacím stanicím pak byl nařízen zkušební provoz v téže době. Občané se začali na kanalizaci připojovat v první polovině roku 2018. Po roce zkušebního provozu ČOV byl zkušební provoz prodloužen, z důvodu neuspokojivých výsledků vyhodnocení zkušebního provozu.
Trvalý provoz objektů ČOV, vč. technologické části a přečerpávacích stanic byl povolen kolaudačním souhlasem v prosinci 2019, načež obec obratem přistoupila k vydání obecně závazné vyhlášky, kterou zavedla místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu kanalizace, domnívajíc se, že vše učinila v souladu se zákonem, když zavedení tohoto poplatku avizovala již před samotnou stavbou kanalizace a vše průběžně konzultovala s odborníky i ministerstvem. V rámci abstraktní kontroly zákonnosti vydané obecně závazné vyhlášky obdržela obec od ministerstva potvrzení, že vyhláška je v souladu se zákonem.
Odbor dozoru a kontroly
ovšem obdržel dva konkrétní podněty občanů, kteří napadli přijatou vyhlášku jako údajně diskriminační. V rámci konkrétní kontroly zákonnosti pak ministerstvo došlo k závěru, že vyhláška byla přijata opožděně, a že místní poplatek měl být zaveden už v kalendářním roce 2017, kdy byl zkolaudován první objekt stavby kanalizace, kterým byl hlavní řád. Otázkou možné diskriminace se tak vůbec nezabývalo.
Ministerstvo přitom užívá následující argumentaci:
„Pokud § 10c zákona o místních poplatcích hovoří o zhodnocení pozemku »stavbou kanalizace« a o kolaudačním souhlasu pro »stavbu kanalizace«, a nikoliv o zhodnocení pozemku »kanalizací« a kolaudačním souhlasu pro »kanalizaci« (případně pro »soubor staveb kanalizace«), má uvedené nepochybně svůj právní význam. Kanalizace se totiž ze své definice skládá z jednotlivých staveb kanalizace. Stavbou kanalizace se tudíž rozumí vždy některé konkrétní vodní dílo vymezené § 55 odst. 1 písm. c) vodního zákona, které však nestojí pouze samo o sobě, nýbrž je součástí provozně samostatného souboru dalších staveb vymezených § 55 odst. 1 písm. c) vodního zákona, potažmo § 2 odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích. Z uvedeného je zřejmé, že pojem »stavba kanalizace« nelze ztotožňovat s významově širším pojmem »kanalizace«, a podmínku »kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace« tudíž nelze chápat tak, že musí jít o kolaudaci vztahující se k celému souboru staveb kanalizace.“
Tedy, tímto výkladem by onen stěžejní okamžik zhodnocení stavebního pozemku nastal tehdy, když je zkolaudován i jeden stavební prvek (stavba kanalizace) z celého funkčního celku, který jinak neplní svoji funkci. Za okamžik zhodnocení by tak bylo třeba brát okamžik, kdy je možné se připojit na stavbu kanalizace, ačkoliv kanalizace jako taková by neplnila svoji roli. Podmínkou by nebylo dokonce ani dokončení ČOV, natož pak její kolaudace.
Ministerstvo pak činí závěr v konkrétní věci, že „podmínku vydání obecně závazné vyhlášky nejpozději v kalendářním roce, kdy nabyl právních účinků kolaudační souhlas pro stavbu obcí vybudované kanalizace, je třeba chápat tak, že má jít o kalendářní rok, kdy nabyl právních účinků kolaudační souhlas ke stavbě kanalizační stoky, pokud možnost připojení pozemku na tuto kanalizační stoku vede ke zhodnocení stavebního pozemku.“
Argumentace obce
Obec se naproti tomu domnívá, že nelze volit takto formalistický výklad předmětného ustanovení, nýbrž je třeba hledět na smysl a účel zákona. Hovoří-li zákon o kolaudaci stavby kanalizace, jako o okamžiku zhodnocení stavebního pozemku, musí se jednat o kolaudaci buď celého souboru staveb, nebo v případě výstavby na etapy zprovoznění dílčí části kanalizace kolaudačním souhlasem nebo kolaudačním rozhodnutím. Zkušební provoz nezaručuje budoucí užívání, a proto jej zákon nezmiňuje. Ad absurdum by výkladem ODK došlo ke zhodnocení stavebního pozemku i třeba kolaudací pouhé jedné přečerpávací stanice, nebo naopak kolaudací samotné ČOV bez kanalizační sítě.
Jelikož v současné době ministerstvo zahájilo dozorové úkony dle § 123 zákona o obcích, věc není definitivně ukončena. Potvrdilo-li by se v dalším řízení (např. u Ústavního soudu ČR, podá-li ministerstvo návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky pro nezákonnost), že výklad prosazovaný ministerstvem je správný, pak to znamená, že obce uvažující o zavedení místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace musí pečlivě hlídat nejen průběh stavby kanalizace či vodovodu, nýbrž též individuálně zkoumat, zda kolaudací (byť dílčího stavebního objektu) již nedošlo ke zhodnocení stavebních pozemků, jejichž vlastníkům má být uložena povinnost platit poplatek. Pokud totiž obec nepřijme obecně závaznou vyhlášku v kalendářním roce, kdy došlo ke zhodnocení, nelze již nesprávný postup napravit a navždy ztratí možnost vybírat předmětný poplatek v souvislosti s konkrétní stavbou vodovodu nebo kanalizace. To může mít zásadní dopady do rozpočtu obce, která s příjmy z poplatku počítá při přípravě realizace záměru. Okamžik zhodnocení je výkladem ODK natolik relativizován, že při striktním prosazování se jeví zavádění místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku jako vysoce riskantní, pokud nedojde k výstavbě, kolaudaci a zavedení poplatku v jednom kalendářním roce.
Závěrečné shrnutí
Uvedený příklad je pouze jedním z řady, které ukazují na nevhodnou legislativní úpravu místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku. Kromě iracionální podmínky, že poplatek lze zavést v kalendářním roce kolaudace, a nikoliv například do jednoho roku od kolaudace, je to též debata nad tím, kdy nastává okamžik zhodnocení. Shora uvedené otevírá otázku, zda se pojem stavba kanalizace má vykládat úzce, nebo široce. Dle mého přesvědčení dochází ke zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na kanalizaci až tehdy, je-li předmětný soubor staveb, tvořící kanalizaci či vodovod, úředně povolen k trvalému užívání.