Kraje a jejich kompetence
Legislativní příprava vzniku krajů vynáší do popředí otázku jejich kompetencí. Čím by se měly zabývat a jaké úkoly plnit, aby jejich existence měla smysl. Při decentralizaci by nemělo jít jen o přesun státní správy z centrální úrovně na regiony. Mělo by především jít o převod práva a povinnosti zajišťovat vybrané veřejné statky z oblasti státních orgánů do oblasti samosprávných orgánů -- obcí a regionů. A to ve všech případech, kde to mohou samosprávné orgány vykonávat efektivněji a s větší znalosti místních poměrů.
Obecně platí, že centrální vláda (stát) by měla zajišťovat ty veřejné statky, u nichž se má za to, že by měly být poskytovány na stejné úrovni po celém území. Zde se odráží princip: jednotné daně = jednotné služby. Naproti tomu by samospráva měla zajišťovat ty veřejné statky, při jejichž produkci může využít lepších informací o místních podmínkách a požadavcích obyvatel.
Poskytované místní statky se v rámci státu mohou lišit co do rozsahu nebo druhů. Jednak vzhledem k rozdílným preferencím jednotlivých regionů či obcí, jednak podle finančních možností jednotlivých místních vlád.
Výhody a nevýhody
Za výhody uspořádání, ve kterém je část veřejných statků poskytována samosprávou, se považují následující skutečnosti:
- lepší podmínky pro veřejnou kontrolu činnosti místních úředníků i politiků;
- bezprostřednější vazba mezi voliči a politiky;
- efektivnější zajištění statků - obyvatelé mají obvykle větší zájem o rozpočtové výdaje, zejména v případě existence místních daní;
- větší variabilita ve formě zajišťování místních statků.
Tam, kde lze obvykle nalézt výhody, existují i nevýhody:
Velikostní struktura obcí
Proces decentralizace nastal v České republice teprve počátkem 90. let se vznikem samosprávných obcí. Oproti evropským zemím poměrně opožděn. Přitom ve většině států Evropy bylo pro tento proces charakteristické vytváření finančně silných a dostatečně velkých samosprávných jednotek, ať již na úrovni regionů či obcí. Bezprostředním impulsem decentralizace však nebyl vznik regionů, nýbrž upevňování a posilování samosprávného principu obecně. Právě s tím nevyhnutelně souviselo i zvětšování průměrné velikosti obcí. Vedle nedostatku zkušeností se samosprávou a jejím prosazováním, je další nevýhodou České republiky v procesu decentralizace současná velikostní struktura obcí.
V 60. a 70. letech se počet obcí ve Švédsku, v Dánsku, v Belgii, ve Velké Británii a v Západním Německu v tomto období snížil o 67 až 87 %. V zemích jižní Evropy tato tendence tak silná nebyla - jiná struktura osídlení si vyžádala spíše podporu spolupráce obcí a posilování regionů.
Nezanedbatelnou roli v tomto procesu sehrály i úvahy o úsporách z rozsahu.
Dvě možnosti
Česká republika má teoreticky při aplikaci decentralizačních procesů dvě možnosti.
Za prvé, vytvořit silné regionální stupně, jež budou schopny převzít funkce, na které většina obcí nestačí (ať již finančně nebo personálním vybavením) a které stát nemůže vykonávat efektivně. Za druhé, vytvořit velké obce, které zvládnou řadu funkcí veřejného sektoru, jež obvykle vykonává samospráva, a nastavit kompetence regionů jen na nezbytně nutnou úroveň. Ze silné averze proti slučování obcí vyplývá větší pravděpodobnost, že by mohla zvítězit možnost první.
Je zřejmé, že velikost samosprávných jednotek (obcí a regionů) a jejich finanční síla podmiňují rozsah decentralizace, respektive vymezují množství a druh funkcí, které od státních orgánů mohou s úspěchem převzít. Výsledek pak ovšem také závisí na tom, čeho všeho je státní správa schopna a ochotna se vzdát. To je nezanedbatelný fakt, protože centralizační tendence byly v České republice až dosud velmi silné.
Podívejme se, jaký je výsledek rozdělení kompetencí mezi státem a samosprávnými orgány v Rakousku, Belgii, Velké Británii, Dánsku, Francii, Německu, Itálii, Portugalsku, Nizozemí a Španělsku.
Zahraniční zkušenosti
Samosprávné orgány vždy vykonávají územní plánování a stavební řízení, sběr a likvidace domovního odpadu, péče o veřejnou zeleň, zajišťování podmínek pro rekreaci včetně fungování sportovních areálů, knihoven, muzeí a obdobných zařízení, zabezpečování veřejné dopravy (většinou se však jedná o poskytování dotací a plánování než přímá organizace provozu), výstavba a provoz domovů a služby pro starší občany a provoz zařízení pro děti v předškolním věku.
Ve výkonu dalších funkcí se rozdělení kompetencí mezi státní správu, samosprávu a soukromý sektor liší. V jednotlivých oblastech je situace následující:
vzdělání- ve Velké Británii, Dánsku a Švédsku mají územní samosprávné orgány plnou odpovědnost za základní a střední školství; v Rakousku, Belgii, Francii, Německu, Itálii a Nizozemí zajišťují výstavbu, vybavení a údržbu budov základního a středního školství, nikoli však mzdy učitelů a dohled nad jejich činností. Stejné uspořádání existuje i v Portugalsku, platí však pouze pro základní školy;
nemocnice
- v Dánsku, Itálii a ve Švédsku je provoz nemocnic funkcí regionů;
sociální dávky- v Dánsku a ve Švédsku spravují samosprávné orgány sociální dávky, které však financuje stát; ve Velké Británii obce spravují příspěvky na bydlení a daňové úlevy; v Rakousku, v Belgii, ve Francii, v Německu, v Itálii, v Nizozemí a v Portugalsku poskytují územní samosprávné orgány příspěvek ke státním sociálním dávkám;
komunikace
- místní a regionální silnice mají na starosti územní samosprávné orgány ve všech analyzovaných zemích s výjimkou Portugalska;
voda, plyn, elektřina- s výjimkou Velké Británie, kde byly tyto služby privatizovány je v ostatních zemích jejich zajištění dáno na starost územním samosprávným orgánům, které je však provozují většinou prostřednictvím společností na regionálním nebo celostátním základě;
požární ochrana- tuto službu provozují územní samosprávné orgány v Rakousku, v Belgii, ve Velké Británii, v Dánsku, v Německu, v Nizozemí, ve Španělsku a v Rakousku;
policie- obecní policie, která má většinou na starosti také oblast dopravy, funguje ve Francii, v Německu a v Itálii; ve Velké Británii neexistuje tento segment policie na úrovni státu a tuto funkci plní regionální policie, na kterou dohlížejí rady složené ze zástupců obcí.
Rozdělení kompetencí
Rozdělení funkcí, které vykonávají samosprávné orgány, mezi regiony a obce se v jednotlivých zemích různí. Mnohé závisí na ekonomickém rozvoji, politickém systému a především na historii, protože změny zavedeného systému se vždy prosazují jen velmi obtížně a jednou zavedenou změnu lze jen obtížně zvrátit.
V rozdělení kompetencí mezi stát a samosprávné orgány lze však vystopovat silnou závislost na velikosti obcí. V zemích, kde byl proces slučování obcí výrazný, a kde tudíž neexistují malé obce, je toto rozdělení poměrně přesné.
Ve druhé skupině zemí, ve které vedle velkých obcí přežívají i malé územní jednotky, není rozdělení kompetencí mezi regiony a obce zdaleka tak zřetelné. Regiony mají zpravidla povinnost zajišťovat ty služby, které využívají obyvatelé více obcí, nebo doplňují služby, které jsou nad síly malých obcí vzhledem k jejich velikosti a finanční síle.
Při rozhodování, které funkce veřejného sektoru mají být připsány obcím a které regionům, hraje roli řada faktorů. Výsledné řešení je určitým kompromisem mnohdy protichůdných argumentů. K základním faktorům patří optimální velikost území, na kterém je poskytování určité služby jednou územní jednotkou efektivní. Optimální území pro zajištění zásobování vodou však bývá jiné než např. pro zabezpečení základního školství apod. Totéž platí i pro řízení jednotlivých činností územní samosprávy - počet odborníků, efektivní využití techniky atd.
Rada Evropy zadala řadu analýz na toto téma. I když výsledky nejsou jednoznačné, ukazuje se, že územní jednotky s méně než 5000 obyvatel vykazují vyšší jednotkové náklady při poskytování veřejných statků a nižší zajištěnost odborníky. Uspokojivé výsledky v této oblasti vykázaly územní jednotky s více než 12 000 obyvateli nebo obce, které jsou centrem určitého regionu. Obecně platí, že větší celky zajišťují veřejné statky efektivněji, v menších celcích obvykle bývá větší účast obyvatel na jeho dění.
Tři cesty
V zemích, kde existují různé překážky slučování obcí, se pro řešení nedostatečné kapacity malých obcí vypořádat se se svými úkoly tři možnosti.
1. Převedení těchto úkolů na regionální úroveň.
V některých zemích jsou funkce regionální samosprávy přesně definovány, aby se předešlo sporům regionů s obcemi o to, kdo je odpovědný za jednotlivé činnosti. Sem patří např. Dánsko a Švédsko. V zemích, kde systém obcí zahrnuje i malé územní jednotky, jsou kompetence regionů vymezeny volněji. Např. v Německu mají kraje přesně vymezené kompetence, zároveň však pomáhají malým obcím a doplňují jejich činnost všude tam, kde na to nestačí. Toto upořádání však vyžaduje nastavení toku peněz.
2. Dobrovolná nebo povinná spolupráce obcí při plnění některých jejich funkcí.
Legislativa ve většině zemí umožňuje vytváření společných institucí na bázi dobrovolnosti a obce ji většinou příliš nevyužívají. Výjimkou je maďarsko, kde jsou některé oblasti spolupráce pro obce povinné. Největší zkušenosti s vytvářením společných institucí obcí má Francie. Nejčetnějšími případy spolupráce jsou údržba silnic, dodávky vody, provozování škol, zásobování plynem, elektřinou, sociální služby apod. Ke sdružování dochází všude, kde to přináší úspory (požární ochrana, veřejná doprava, likvidace odpadů, ale i provozování nemocnic či specializovaných škol). Právní statut těchto sdružení se liší.
3. Nákup potřebných služeb u soukromého sektoru
nebo u jiné obce. Nejrozšířenější je smlouva se soukromými firmami. Nákup se týká širokého rejstříku služeb: např. zásobování vodou, plynem, elektřinou, výstavby, veřejného osvětlení, provoz parkovišť, telekomunikačních služeb, zdravotní péče, stravování zaměstnanců obce, služby pro volný čas. Nákup služeb umožňuje obci realizovat úspory z rozsahu činností, snižovat své náklady na základě výběrového řízení.
Priorita celé vlády
Problém malých obcí se netýká pouze České republiky. Přístup k řešení by měl respektovat právo každé obce, pokud si to její obyvatelé skutečně přejí, na samostatnost. Vytváření společného administrativního aparátu velmi malých obcí (vybaveného kvalifikovanou pracovní silou) a společné zajišťování některých služeb, to by měly být hlavní oblasti úsilí státu v této oblasti.
Dosavadní vývoj ukazuje, že oba směry nemohou být pouze a jenom čistě dobrovolnými procesy. Tyto procesy mohou nabýt na rozměru pouze při určitých předpokladech. Je to především zavedení legislativních a finančních pobídek. Patří sem nejen existence zákonného požadavku na kvalifikovaný výkon některých funkcí obcí, nýbrž i existence vzorových dohod obcí, kriterií na sdílení nákladů a také jasně definovaný systém podpory ze státního rozpočtu. Podpora ze státního rozpočtu se vyplatí, protože izolace malých obcí má také své nezanedbatelné náklady, a to nejen finanční, ale i společenské. Doufejme, že připravovaná reforma veřejné správy k tomu přispěje.
Zkušenosti zemí, které obdobnou reformu proděly, ukazují, že podstatnou podmínkou změn ve veřejné správě je, aby uvedený úkol vzala za svůj celá vláda jako jednu z významných priorit. Koneckonců hodnocení České republiky ze strany Evropské unie je toho více než dostatečný dokladem.
Zpracováno s využitím materiálu "Local Government Finances: Option for Reforms", Kenneth Davey-Gábor Pétery, Local Government KNOW-HOW Programme, Pontes Ltd., Nagykovacsi, 1998.