Spolupráce obcí jako faktor rozvoje – zkušenosti ze zahraničí

Meziobecní spolupráce funguje prakticky ve všech evropských státech a právní úpravy zpravidla vycházejí z tradic jednotlivých států. Větší prostor pro společný rozvoj obcí vytváří snaha o vzájemnou koordinaci výkonu veřejné správy na evropské úrovni.

Základní poznatky z výzkumného projektu MMR "Spolupráce obcí jako faktor rozvoje" publikoval kolektiv autorů, vedený PhDr. Evou Galvasovou, který byl řešitelem výzkumu v rámci brněnské Společnosti pro regionální ekonomické poradenství (GaREP, spol. s r. o.). V následujícím textu přinášíme zkrácený přehled o způsobech a formách obecní spolupráce ve vybraných evropských zemích, který shrnuje citovaná publikace.

Francie

Francouzská sídelní struktura je značně roztříštěná. Opatření prováděná s cílem snížit počet obcí se setkala s nelibostí obyvatel a nepřinesla očekávané výsledky. Proto bylo upřednostněno vytváření meziobecních seskupení, která zajišťují veřejné služby, spravují veřejná zařízení a připravují rozvojové plány. V současnosti existují tři typy: sdružení městských obcí (nad 200 tis. obyvatel), sdružení aglomerací (nad 50 tis.) a sdružení obcí. Sdružení musí tvořit souvislé území.

Část kompetencí seskupení je povinná, část si může zvolit. Společenství obcí vykonávají úkoly v rámci samostatné i přenesené působnosti -- na seskupení jsou převedeny povinné působnosti obcí. Tyto kompetence nesmějí obce samostatně vykonávat a pokud je chce některá z obcí zpět, je potřeba souhlas prefekta a většiny obcí daného seskupení. Pro zachování principu jednotnosti pak musí být tato pravomoc vrácena i ostatním obcím.

Obce jsou financovány formou daní, dotací ze státního rozpočtu, v menší míře také z místních poplatků a půjček. Zastupitelstva obcí mohou ovlivňovat daňové sazby používané na jejich území (zákon stanovuje každý rok horní limity sazeb).

Itálie

V Itálii je sídelní struktura rovněž značně rozdrobená (tři čtvrtiny obcí mají pod 5 tis. obyvatel). Spolupráce na místní úrovni výrazně přispívá k zajištění veřejných služeb.

Velkou část administrativy dříve vykonávaly místo obcí speciální agentury nebo odvětvové úřady a teprve v 70. letech byly tyto úkony převedeny na obce. Existují tři druhy působností: v oblasti sociálních služeb (bydlení, školství, kultura, zdravotnictví atd.), ekonomiky (obchodní aktivity, zemědělství, turistika) a využití území obce (veřejné práce, místní doprava, územní plánování apod.).

Zákon definuje dvě formy spolupráce (partnerství) obcí -- asociace dvou nebo více sousedních obcí anebo přímé sloučení obcí. Zájem o partnerství mezi italskými obcemi vzrůstá. Jedním důvodem je snižování dotací obcím, které má za následek zvyšování daní a cen. Druhým důvodem je růst zájmu obyvatel o kvalitu místních služeb a o efektivnost místní správy. Obce jsou tedy ke spolupráci motivovány poměrně silně.

Od konce 90. let existuje více druhů spolupráce výhradně na bázi dobrovolnosti. Nejčastěji se obce sdružují do horských komunit a asociací místních samospráv. Mají také možnost účasti na vytváření programů reorganizace územní správní oblasti. Obec a provincie mohou řídit veřejné služby ve svém obvodu (vydáváním koncese třetím osobám, prostřednictvím zvláštního podniku, instituce pro výkon společenských služeb, formou akciové společnosti).

Německo

Místní správa je v Německu dosti složitá, a navíc se v jednotlivých spolkových zemích liší. Problematika malých obcí byla řešena již od 70. let, malé obce byly slučovány (dobrovolně i povinně), aby byla dosažena určitá minimální hranice počtu obyvatel.

Německé obce vykonávají úkoly v samostatné a přenesené působnosti. Přenesenou působnost za obce vždy plní jejich společný správní úřad. Oblast samostatné působnosti je například v Sasku rozdělena na dvě části. Úkoly povinné musí obec zajišťovat (např. základní školství, kanalizace, požární ochrana). O dobrovolných úkolech rozhoduje obec zcela sama (podpora podnikání, cestovního ruchu, všeobecná sociální péče).

Nejdůležitější formou meziobecní spolupráce je účelový svaz. Má právní subjektivitu a spravuje záležitosti vymezené mu zákonem. Jeho členy mohou být kromě obcí také okresy, kraje, společnosti, instituce, nadace, právnické i fyzické osoby. Další možností je vytvoření pracovního společenství (bez právní subjektivity) nebo uzavření vzájemné dohody. Dále mohou obce zakládat obchodní společnosti, mohou mít také účast v soukromých podnicích.

Systém financování je založen na solidaritě -- existuje systém horizontálního (mezi spolkovými zeměmi) a vertikálního (v rámci dané země) finančního vyrovnávání. Obce a obecní svazy dále dostávají účelové dotace; vlastní daňové příjmy jsou velmi malé.

Rakousko

Ve velikostní struktuře rakouských sídel převažují opět menší obce. Spolupráce při plnění úkolů je pro ně tedy velmi důležitá. Obce vykonávají činnosti ve vlastní a v přenesené působnosti. Rozsah působnosti obcí však závisí na jejich ekonomických možnostech.

Zákonem je upraven jednak vznik a fungování sdružení obcí, jednak finanční podpora meziobecní spolupráce jiných územních seskupení. V rámci sdružení jsou vykonávány úkoly spadající do vlastní působnosti (zásobování vodou, technická infrastruktura, vzdělávání, zdravotnictví, sociální služby atd.). Také mohou vznikat společenství obcí (bez právní subjektivity), vytvářející zázemí pro racionalizaci některých činností (obecní úřad pro více obcí, společná protipožární ochrana) a jednorázová účelová sdružení, která splněním svého účelu zanikají. Důsledně je dodržován princip dobrovolnosti.

Příjmy obcí tvoří podíly na výnosu z centrálních daní, příjmy z obecních daní a poplatků, státní dotace, úvěry a příjmy z podnikatelské činnosti obcí. Zkušenosti ukazují, že uvolnění finančních prostředků působí na obce vždy jako pozitivní motivační faktor. Podpora musí být dlouhodobě garantována a spojena s minimem administrativy.

Slovensko

Spolupráce obcí na Slovensku má podobné formy jako v ČR -- smlouva ke splnění konkrétního úkolu, zřízení sdružení obcí, založení právnické osoby podle zvláštního zákona.

Sdružení obcí pomáhá vytvářet podmínky na plnění úloh obcí i vyššího územního celku (oblast sociálních věcí, životního prostředí, místní dopravy, školství, kultura).

Další formou jsou společné obecní úřady. Vykonávají jak některé úlohy náležející do samosprávné působnosti obce, tak úlohy spojené s výkonem státní správy (volby či matrika). Zajímavým aspektem společných úřadů je to, že mohou sdružovat i obce, které spolu územně nesouvisejí.

Vytváření společných úřadů bez výraznější koordinace ze strany státu vedl k některým nepříliš příznivým výsledkům. Velikost obvodů společných obecních úřadů je značně variabilní, liší se i rozsah převedených působností. Navíc nejsou přesně definovány vztahy mezi starostou sídla společného obecního úřadu a starosty i zastupitelstvy ostatních členských obcí. Tyto skutečnosti komplikuje i záměr reformy -- přenesení výkonu státní správy z rušících se okresních úřadů na tyto společné obecní úřady.

Švédsko

Reforma veřejné správy ve Švédsku s sebou přinesla radikální slučování obcí, zpočátku dobrovolné, později povinné. Počet obcí poklesl přibližně na desetinu původního počtu! V současné době má Švédsko výrazně nejvyšší průměrný počet obyvatel obce. Cílem reformy bylo vytvořit takové obce, v nichž budou kvalitní sociální služby, fungující základní škola a efektivní výkon státní správy. Vzhledem k silné integraci se zde již nevyskytuje meziobecní spolupráce. Obecní příjmy se skládají z výnosů z daní (zejména daně z příjmu), spektra místních poplatků, státních dotací a úvěrů.

Velká Británie

Ve Velké Británii je tradiční členění na farnosti a hrabství (mezi nimi ještě existují samosprávná města -- boroughs). Poměrně novou správní jednotkou jsou distrikty (ve městech obvody) s vlastní samosprávu.

Místní správa má poměrně silnou pozici, může však vykonávat pouze pravomoci ze zákona svěřené parlamentem. Z centra jsou kontrolovány i výdaje místní správy, a to formou stanovení horní hranice provozních výdajů nutných pro zabezpečení standardní úrovně veřejných služeb. Překročení může mít za následek snížení daňových příjmů dané obci.

Příjmy samospráv tvoří jejich vlastní příjmy (zejména místní daně a poplatky za služby), a dále vnější zdroje (podíl na výnosu z daní -- zejména z živnostenské daně; státní dotace -- účelové a neúčelové). V neposlední řadě jsou zdrojem příjmů obcí také půjčky. Vzhledem k silnému postavení jednotlivých samospráv a silné regulaci je meziobecní spolupráce okrajovou záležitostí.

Shrnutí

Spolupráce obcí může být dobrovolná nebo vyžadovaná zákonem. Vzhledem k současnému trendu rozsáhlé decentralizace by v ČR měla být dodržena dobrovolnost, která ovšem nevylučuje zákonnou úpravu územního, kompetenčního a organizačního rámce. Z Francie a Rakouska by bylo vhodné převzít zásadu nezbytné finanční motivace a kontrolovatelných povinných úkolů.

Na francouzských formách meziobecní spolupráce je pozoruhodné, že tvoří solidární svazek za účelem vypracování společného projektu rozvoje území. Francouzské zkušenosti jsou pro ČR velmi vhodné, neboť i oproti celoevropskému trendu snižování počtu obcí se francouzská veřejná správa snaží o jeho zachování. Spolupráce obcí je dobrovolná, na obce není vytvářen nátlak zákonem.

Aplikovat však u nás celkově všechny postupy použité v těchto zemích není za současné situace legislativně, ani politicky možné. Nebylo by to vzhledem k odlišnosti podmínek ani účelné. Je však možné využít některých poznatků a zkušeností a přizpůsobit je podmínkám ČR.

Pokud má dále stoupat význam územní samosprávy, musí obcím stát garantovat dostatečnou samostatnost a nezávislost z hlediska jejich existence a tedy zejména financování. Na druhou stranu je potřeba vytvořit funkční a efektivní dohled nad všemi obcemi, který pozitivně ovlivní jejich činnost a nebude mít omezující charakter.

Vybrané údaje o prezentovaných státech jsou shrnuty v tabulce.

Přehled dílčích charakteristik vybraných států Evropské unie

* Větší orientace na provázanost s vyššími správními celky.