Francouzské regiony zdaňují pohonné hmoty
Spotřební daně nepatří mezi časté zdroje rozpočtů samospráv. Ve Francii se však již druhým rok uplatňují přirážky ke spotřební dani z minerálních olejů, tedy pohonných hmot. Historie a konstrukce nového příjmu regionů si jistě zaslouží pozornost.
Hledání nového finančního zdroje pro regiony souvisí s decentralizačními kroky z let 2004--2006. Vedle řady jiných kompetencí se jednalo o mediálně zajímavé a stávkami popírané převody kompetencí a výdajů týkající se nepedagogických pracovníků středních škol. Návrh dostatečně významného finančního krytí lze považovat za způsob, jakým vláda mohla čelit protestům. V souladu se změnou francouzské Ústavy z března 2003 navíc musí veškeré převody pravomocí doplňovat odpovídajícími převody finančních prostředků. Na výběr byly tedy dvě možnosti -- dotace nebo daně.
Snaha o posílení daňových příjmů
Decentralizační dotace, jejíž vznik se vztahuje k první vlně převodů kompetencí na nově ustavené vyšší samosprávné celky v roce 1982, byla právě v roce 2004 konečně sloučena se všeobecnou běžnou dotací určenou regionům. O jejím začlenění, tedy i o zjednodušení regionálních dotačních vztahů, se uvažovalo již delší dobu. Další decentralizační vyrovnávání by celý postup značně zkomplikovalo.
S ohledem na postupné snižování vlivu volených zastupitelstev na tradiční místní daně, a to v důsledku stále významnějšího osvobozování ze zákona, je pochopitelná snaha vlády o zvyšování významu daňových příjmů v rozpočtech samospráv.
Spotřební daně jako další možný příjem navrhovala již v roce 2002 zpráva Ministerstva vnitra, v níž se diskutovaly případné změny v daňových příjmech všech stupňů samosprávy (obcí, departementů i regionů). Ačkoliv žádná z uvažovaných variant nebyla kvůli řadě negativních dopadů shledána jako plně uskutečnitelná, myšlenka spotřebních daní v rozpočtech regionů zůstala aktuální.
Nejprve sdílení výnosu
Nové kompetence tak byly nakonec financovány spotřební daní z minerálních olejů (používá se zkratka TIPP), a to nejprve od roku 2005 pouze ve formě sdílení výnosu. Celková vyhrazená částka se mezi jednotlivé regiony dělila v závislosti na podílu jeho nových kompetencí na celku. Zajímavé je, že regiony v nakonec v roce 2005 získaly v souhrnu o zhruba 2 % více než činil jejich nárok dle převedených kompetencí. V dalším roce došlo k dokončení převodů, ovšem regiony současně již měly nárok na podíl na určené části TIPP v závislosti na spotřebě pohonných hmot realizované na jejich území, jednalo se tedy o tzv. regionalizaci daňového základu.
Dokumenty vydané Ministerstvem financí, resp. celními orgány, které jsou správou daně pověřeny, zdůrazňují, že vazbou na skutečnou spotřebu nedochází ke zvýhodňování nebo naopak znevýhodňování žádného regionu. Ve stejném roce se ale v Parlamentu objevila interpelace na vládu, kde autor uváděl nevýhodné postavení hraničních regionů, jejichž občané jezdí tankovat do Lucemburska.
Dodejme ještě, že pařížský region získával až pětinásobek výnosu v ostatních regionech. Možnost stanovovat sazby, resp. přirážky k nim, představovala završení celého postupu.
Výjimka z evropského práva
Nepřímé daně, tedy DPH a spotřební, tvoří základ daňové legislativy EU. Jde o daně harmonizované, jejichž změna je možná pouze v rámci platných směrnic nebo po jednoznačném souhlasu Rady ministrů financí a hospodářství (ECOFIN). Francie proto kvůli povolení regionálních přirážek musela požádat o povolení výjimky. Získala ji v říjnu 2005, avšak pouze na dobu tří let na období 2007--2009.
Mezikrok i zde znamenal rok 2006, kdy se celková spotřební daň zvýšila o sazbu, která ve spojení se základem vycházejícím z regionální spotřeby zajistila samosprávě výnos odpovídající převedeným výdajům. Současně se ovšem snížil podíl pro centrální rozpočet, takže spotřebitelé žádnou změnu v cenách z tohoto titulu nezaznamenali.
Od roku 2007 mají regiony možnost ovlivňovat výši spotřební daně z minerálních olejů. Nejedná se však o všechny typy, ale pouze o tři, celním sazebníkem přesně určené druhy paliv (naftu, natural 95 a 98). Sazby zastupitelstva určují vždy do 30. listopadu předcházejícího roku a nelze je měnit v průběhu rozpočtového období. Výše přirážky je omezena na 1,15 euro na hektolitr u nafty a na 1,17 euro/hl u benzínů. Podle přehledu Ministerstva životního prostředí a udržitelného rozvoje se v letošním roce neuplatňují přirážky v maximální výši jen ve dvou kontinentálních regionech a na Korsice.
Regionální spotřeba pohonných hmot
Aby mohlo zastupitelstvo rozhodnout o přirážce, musí znát rovněž odpovídající regionální daňový základ. Tím se rozumí objem pohonných hmot prodaných konečným spotřebitelům na území regionu. Nejedná se tedy o hledání místa faktické spotřeby, ale rozpočtový příjem se odvíjí od prodaného benzinu a nafty. Základ daně vypočte celní úřad s využitím pravidelných dekádních až čtvrtletních hlášení prodejců. Existuje několik typů prodejců, pro každého je připraveno jiné hlášení. Celní správa vydala velmi detailní předpis a formuláře, některé z nich mají formu čestného prohlášení o prodeji, či spíše neprodeji konečným spotřebitelům. Předpis řeší mj. problematiku cisteren pohonných hmot, které se mohou vyskytovat na stavbách jako mobilní zdroj, a s tím související problém určení spotřeby. Podle údajů Francouzské unie petrochemického průmyslu se na území země vyskytuje 12 rafinérií, 161 plátců spotřební daně, 38 skladů a 13 170 čerpacích stanic. Všechny tyto subjekty a jimi poskytované údaje mají vliv na příjmy regionů.
Širší souvislosti
Ve Francii existuje několik daní s ekologickým zaměřením, kromě těch známých také u nás, jde např. o všeobecnou daň ze znečišťujících činností, tj. z fosilních paliv, z průmyslových odpadů nebo třeba z nevyžádaných papírových letáků. Spotřební daň z minerálních olejů se řadí do stejné skupiny, zároveň se však vzhledem k rostoucím cenám ropy stává, nejen ve Francii, mnohem častěji předmětem diskuzí spíše politických než ekonomických. Francie se také zhruba rok a půl pokusila aplikovat procentní, nikoliv pevně stanovenou, sazbu. V červenci 2002 se však vrátila zpět k původnímu systému, také s ohledem na evropskou regulaci minimálních sazeb.
Význam problému růstu cen pohonných hmot se v současnosti projevuje stále se rozšiřujícím seznamem vratek zaplacené spotřební daně. Výhoda existuje pro určitý okruh dopravců, nově také pro taxikáře. Žadatel musí uvést počet natankovaných pohonných hmot v jednotlivých regionech, při čerpání ve více než třech regionech se může rozhodnout pro jednotlivou sazbu vratky (aktuálně 3,60 euro/hl).
Na hodnocení zkušebního tříletého období je zatím brzy, ovšem zajímavým se ukazuje názor frakce Zelených v zastupitelstvu regionu Burgundsko. Při schvalování maximální výše přirážky se hovořilo o paradoxu regionálního výnosu ze spotřební daně z pohonných hmot. Regiony totiž musí spoléhat na příjem z automobilové dopravy, zatímco jedna z jejich významných kompetencí a obvykle i priorit se týká podpory železniční dopravy.
Využití v ČR?
Výnos ze spotřební daně nemá téměř žádnou vazbu na území, kde dochází ke skutečnému užití výrobků daní zatížených. Plátci daně jsou totiž obvykle výrobci či dovozci. Kdyby se inkaso spotřebních daní ponechávalo v místě sídla poplatníka, neměly by Kutná Hora (tabák), Plzeň (pivo a líh) nebo Litvínov (minerální oleje) žádné problémy s příjmy do svých rozpočtů. Spotřební daně tedy nejsou dobrými místními daněmi, jak potvrzuje daňová teorie i praktická zkušenost.
Také v České republice se v poslední době objevily diskuze i konkrétní návrhy směřující ke snižování spotřební daně z minerálních olejů. Tím se samozřejmě snižuje objem prostředků pro případné sdílení v případě, že by se spotřební daně měly stát součástí krajských či obecních rozpočtů.
Francouzský příklad dnes nepředstavuje ani typickou místní spotřební daň ani sdílený výnos. Složitost výpočtu daňového základu, malá rozloha krajů a vnější tlaky na daň samotnou však odrazují od převzetí takového způsobu financování krajů nebo obcí v České republice.