Veřejná osobní doprava – přehled legislativní úpravy
Doprava představuje významnou složku národního hospodářství nejen z hlediska tvorby hrubého domácího produktu, ale i z pohledu zaměstnanosti a návaznosti na ostatní sektory. Veřejná doprava je oblast dopravy, která neplní pouze ekonomické a dopravní cíle, ale v jistém smyslu představuje opatření sociální a ekologické politiky.
Veřejné finance představují hlavní zdroj financování veřejné dopravy a naopak veřejná doprava představuje významný výdaj veřejných rozpočtů, zhruba 9,1 %. Veřejné finance se neustále potýkají s nedostatkem prostředků pro krytí všech potřeb, které jsou ustavičně na veřejný sektor kladeny. Veřejná doprava je tedy oblastí, kde je nutno hledat úspory a zvyšovat efektivitu poskytovaných služeb.
Základní vymezení finančních toků, kompetenční zajištění či charakter smluvního zajištění vychází z platných právních norem, které tvoří základní pilíř celého systému, a proto bych rád v tomto článku uvedl nejdůležitější legislativní akty ve vztahu k veřejné přepravě osob a veřejné dopravě.
Legislativa Evropské unie
Základní legislativní rámec veřejné dopravy vytváří Evropská unie, která se věnuje regulačním opatřením jednotlivých druhů veřejné dopravy i veřejným službám. V oblasti železniční dopravy se Evropská unie zabývá zejména harmonizačními úpravami v oblasti bezpečnosti, přesněji ve směrnici č. 2004/49/ES, kde jsou stanoveny různé měřící ukazatele. Evropská unie v základních rysech vymezuje také udělování licencí podnikům v železniční dopravě nebo v poslední době i vytváření jednotného železničního prostoru.
Zvláštní právní úprava je také věnována právům a povinnostem cestujících v železniční dopravě (nařízení ES č. 1371/2007), která stanovuje základní parametry v oblasti cestovních dokladů, cestovních podmínek i jejich porušení.
Elementární úpravu pro závazky veřejné služby v minulosti představovalo nařízení Rady EHS č. 1191/1969. Tato legislativní úprava byla zrušena a nahrazena moderní úpravou, přesněji nařízením ES č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici. Toto nařízení vymezuje povinný obsah smlouvy o veřejných službách, jejich uzavírání a zveřejňování.
Veřejná služba
Pro Českou republiku je navíc směrodatná úprava zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, který jde v některých aspektech nad požadavky nařízení – blíže o tomto zákoně píšeme níže.
Cílem nařízení EU je vymezení právního rámce pro zásahy veřejných orgánů do veřejné přepravy cestujících. Samotné nařízení nemá malé cíle, jeho ambicí je být lepším než samotné tržní mechanismy. Důležitým aspektem nařízení je možnost úpravy poskytování kompenzace dopravcům za veřejnou službu tak, aby se nejednalo o státní podporu. Tato kompenzace se vypočte na základě přesně definovaného vzorce, který je uveden v příloze nařízení č. 1370/2007. Dále je v tomto nařízení zanesen postup pro uzavírání smluv o veřejných službách s dopravci. V nařízení se nerozlišuje mezi dopravci veřejnými a soukromými, touto úpravou jsou postaveny na stejnou úroveň. Smlouva o veřejné službě by měla být na dobu určitou, aby docházelo k co nejmenšímu narušení hospodářské soutěže. Norma se vztahuje na drážní dopravu (vlaky, tramvaje, trolejbusy, metro, lanové dráhy) i dopravu silniční, přičemž se nesmí jednat o služby historické a služby turistické. Nařízení se rovněž nevztahuje na regulaci dopravy vnitrozemské vodní cesty. I přesto jsou konkrétnější úpravy ponechány v rukou národních legislativních úprav.
Dopravní prostředky
Evropská unie se pouští i do regulace podob dopravních prostředků určených pro veřejnou dopravu osob, například u autobusů (směrnice č. 2001/85/EC o zvláštních ustanoveních pro vozidla používaná k přepravě osob, která mají více než osm sedadel kromě řidiče), kde se zmiňují požadované technické parametry, počet dveří podle kapacit prostředku, ale i takové věci jako je velikost samolepky označující počet míst ve vozidle. Takováto legislativa je parametrem, který na trhu výroby vozidel vytváří dodatečné náklady, nejen na administrativní stránku, ale i na technické řešení produktů. Dalším významným legislativním aktem pro dopravce působící v autobusové městské hromadné dopravě je ustanovení o maximálním průměrném stáří autobusů. To musí být od roku 2018 9 let, což pro mnoho podniků znamená velké investiční výdaje, tedy významný zásah do rozpočtů, v případě dopravních podniků, které jsou vlastněny městy, tak i do veřejných rozpočtů.
Legislativa České republiky
V České republice je nejvýznamnějším předpisem v oblasti veřejné dopravy a přepravy cestujících již zmíněný zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících.
Dopravní obslužnost
Základním předmětem zákona je stanovení postupu státu, krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti. Zákon také sjednocuje předchozí právní úpravy v přepravě cestujících a přichází s vymezením termínu dopravní obslužnost, kterou chápe jako: „…zabezpečení dopravy pro všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytující základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu.“
Podmínky na dopravní dostupnost spádové oblasti škol z trvalého bydliště žáka jsou specifikovány v tzv. školském zákoně (564/2004 Sb.). Dopravní obslužnost by neměla vytvořit bariéru v rozvoji nějaké části územního obvodu, kvůli její nedostupnosti.
Zákon také stanovuje rozdělení rolí v zajištění dopravní obslužnosti mezi jednotlivé územní články veřejné moci. „Kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením.“ Vedle zajištění dopravní obslužnosti na svém území může obec po dohodě s krajem a jinou obcí zajistit dopravní obslužnost i mimo území své obce. Kraj může po dohodě s jiným krajem či státem zajistit dopravní obslužnost i mimo své území pokud je to nutné k zajištění obsluhy vlastního území. Podobná ustanovení najdeme i v zákoně o obcích, zákoně o hlavním městě Praze a zákoně o krajích, kde je v rámci samostatné působnosti uvedena pravomoc stanovit rozsah dopravní obslužnosti územního celku.
Takováto odpovědnost za zajištění dopravy neznamená pouze fyzickou odpovědnost za zajištění dopravy, ale také ekonomickou odpovědnost za její financování. „Stát prostřednictvím své organizační složky zajišťuje dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo mezinárodní charakter.“ Stát zajišťuje tento typ dopravní obslužnosti prostřednictvím Ministerstva dopravy, které po dohodě s Ministerstvem financí stanoví maximální hodnotu kompenzace. Toto se ovšem týká pouze železniční dopravy vyššího významu, ze zákona tedy není možné zajistit dopravní obslužnost celostátního významu linkovou autobusovou dopravou.
Integrace dopravních služeb
Zákon nemluví o časovém období, na něž se váže uzavření smlouvy o veřejné službě, je tedy možné uzavřít víceletou smlouvu, nicméně tento akt je podmíněn maximální výší kompenzace pro dopravce plynoucí ze státního rozpočtu po celou dobu účinnosti smlouvy.
Zákon č. 194 se dále věnuje plánování dopravní obslužnosti území. To zajišťují společně Ministerstvo dopravy a kraje, přičemž cílem je stanovení podmínek pro efektivní, hospodárnou a účelnou dopravní obslužnost, přičemž nutná je spolupráce všech tří zainteresovaných územních složek v České republice. Plán je tvořen s výhledem na dobu minimálně 5 let, hlavním obsahem plánu je popis zajištěných služeb, harmonogram uzavírání smluv – zda přímým zadáním či nabídkovým řízením, a předpokládaný rozsah kompenzace, tedy kolik prostředků bude do zajištění dopravní obslužnosti alokováno. Zákonná úprava ovšem nepamatuje na nedodržení plánu, jeho změny ani závaznost. Dalším aspektem organizování veřejné dopravy je integrace veřejných dopravních služeb. Za tímto účelem mohou kraje a obce, samostatně nebo dohromady založit právnickou osobu, organizátora, kvůli organizaci a zajištění veřejných služeb. Organizátor pak následně z pověření veřejného orgánu sjednává smlouvy o zajištění dopravní obslužnosti, přičemž sám nesmí být provozovatelem veřejné dopravy a vlastníkem může být pouze kraj nebo obec. Takovýmto organizátorem je například pro pražskou integrovanou dopravu společnost ROPID.
Hlava III zákona č. 194 se také věnuje postupu při poskytování veřejných dopravních služeb. Poskytování těchto služeb mohou objednavatelé (stát, kraj, obec) zajišťovat sami nebo si na to najmout dopravce. Dopravce musí mít přidělenu licenci, schválený jízdní řád, přidělenu kapacitu dopravní cesty a musí disponovat adekvátním zajištěním vozidel, personálu, technického vybavení a v neposlední řadě musí splňovat standardy kvality a bezpečnosti dopravy. Tyto předpisy určují minimální požadovanou úroveň standardu, ale objednavatel může z vlastní vůle stanovit podmínky přísnější. Toto se vztahuje na informační zařízení, standardy přepravy pro osoby s omezenou schopností pohybu či technické parametry pro vozidla. O zajištění dopravy musí mezi dopravcem a objednavatelem vzniknout smlouva, která má charakter obchodní, nikoli veřejnoprávní.
Uzavření smlouvy
Smlouvu lze uzavřít buď na základě nabídkového řízení, nebo přímým zadáním. Nabídkové řízení musí dodržet zásady výběrových řízení (transparentnost, spravedlnost, rovné postavení, hospodárnost, …) a řídí se zákonem o veřejných zakázkách a legislativou Evropské unie.
Přímé zadání je právními normami umožněno ve čtyřech následujících výjimečných případech. Prvním případem je smlouva s provozovatelem, nad nímž vykonává příslušný orgán veřejné moci kontrolu, toto se týká obcí a krajů. Další výjimkou je smlouva s dopravcem na přepravu malých vzdáleností (do 300 000 km ročně) či nízkých částek (2 mil. €). Třetím oprávněným důvodem je případ hrozby přerušení veřejných služeb, takovýto kontrakt ovšem nesmí překročit dvouleté trvání. Poslední a zároveň nejvýznamnější výjimkou z nabídkového řízení je smlouva s železničním dopravcem pro vlakové spoje. Takovéto výjimky užívají v České republice České dráhy, jako téměř výhradní dopravce na rychlíkových tratích zajišťující veřejnou službu.
Desetileté přechodné období
Zákon č. 194 dále řeší problematiku kompenzace (té bude věnován prostor v nějakém dalším článku) a dohled nad uzavřenými smlouvami, popisuje aktéry a formy řízení. Podstatnou záležitostí jsou závěrečná přechodná ustanovení. Už na základě nařízení č. 1370/2007 je stanoveno desetileté přechodné období pro smlouvy o přepravě cestujících, které nejsou uzavřeny podle tohoto zákona, který transponuje právní formulace evropské normy. Zde je rozhodujícím datem 3. prosinec 2009, kdy vstoupila v platnost zmíněná evropská norma. Smlouvy mezi objednavatelem a dopravci uzavřené před tímto datem jsou časově omezené, a to nejčastěji na dobu deseti let, do přesného určení vstupují i další faktory, smlouvy uzavřené před 26. červencem 2000 mohou platit nejdéle 30 let. Pro smlouvy uzavřené po 3. prosinci 2009 platí dodržení nařízení č. 1370/2007 a zákona č. 194/2010 s tím, že pro formu uzavření smluv platí desetileté přechodné období. Všechny smlouvy tedy budou muset být od roku 2019 narovnány a pro jejich uzavírání aplikován zpřísněný postup.
Ostatní legislativa v České republice
Vedle hlavního zákona o přepravě cestujících vstupuje do problematiky veřejné dopravy celá řada dalších předpisů. Již byl zmíněn zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, který vymezuje podmínky pro stavbu a provozování drážní dopravy. Pro železniční dopravu je také důležitý zákon, kterým jsou řízeny České dráhy, a. s., jedná se o zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, tímto zákonem došlo k oddělení provozování drah a drážní dopravy.
Autobusovou dopravu nejvíce upravuje zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Zákon vymezuje podmínky, které musejí dopravci splnit, věnuje se povinnostem dopravce ve vztahu k cestujícím i ve vztahu ke státu.
Důležitým zákonem i pro oblast veřejné dopravy je zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, který se týká i regulace cen jízdného ve veřejné dopravě. Dále jsou pro veřejnou dopravu klíčové vyhlášky Ministerstva dopravy o přepravním řádu pro veřejnou drážní a silniční dopravu, o jízdních řádech veřejné linkové dopravy, o prokazování finanční způsobilosti dopravcem, o postupech při sestavování finančního modelu a určení maximální výše kompenzace, vyhláška o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy a mnohé další.