Jak řešit odpor veřejnosti proti výstavbě a jak může obec přispět k dojednání kompromisu
Velký stavební záměr je zřídkakdy přínosem pro všechny, daleko častěji někomu pomůže a jinému uškodí, dočasně nebo trvale, ať jde o výrobní halu přinášející užitek jedné firmě, nebo silniční obchvat sloužící všem. Zájmy jednotlivých aktérů je proto nutné vyvažovat a záměr upravovat tak, aby škodil co nejméně.
Teoreticky by pro nalezení kompromisní cesty mohl být dostačující právní rámec daný stavebním zákonem, tedy tvorba územního plánu a následně řízení pro povolení konkrétní stavby. V praxi však nestačí: stavební úřad v rámci řízení o umístění a povolení stavby bytových domů nemůže podmiňovat vydání rozhodnutí tím, že investor zařídí rozšíření mateřské školky a další změny vyvolané nárůstem počtu obyvatel. Vyjednávání o takovém vzájemném plnění se odehrávají mimo rámec správních řízení, v prostoru výrazně méně přehledném a regulovaném. Přesto je zásadní, aby se obce do těchto vyjednávání pouštěly a aktivně využívaly svých možností ovlivnit podobu soukromých investorských projektů ve prospěch obce a jejích obyvatel. Tento text chce stručně shrnout dobré i špatné zkušenosti z těchto vyjednávání.
Jak sladit protichůdné zájmy – jednání mimo správní řízení
Pro jednoduchost lze rozdělit aktéry ovlivněné výstavbou následovně:
- Zájmem soukromého investora typicky je realizovat stavbu co nejdříve a vytěžit z ní maximum.
- Zájmem vlastníků domů a pozemků v okolí plánovaného záměru je zpravidla zachovat status quo – počet obyvatel, hlučnost, dopravní zatížení. Pro obranu těchto zájmů se vlastníci mohou sdružovat do spolků, typicky bránících zachování krajinného rázu, charakter dané čtvrti a podobně. Po poslední novelizaci stavebního zákona mají tyto spolky možnost účastnit se povolovacího řízení jen tehdy, když toto řízení navazuje na posuzování vlivů na životní prostředí. V případě menších záměrů však posuzování vlivů neprobíhá, spolky jsou tím pádem z většiny povolovacích řízení vyloučeny a investor nemá silnou motivaci s nimi jednat.
- Obec do vyjednávání vstupuje s rozličnými zájmy, které se dají shrnout pod ustanovení § 2/2 zákona o obcích: Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Ať už jde o vznik pracovních míst, posílení atraktivity pro turisty nebo další priority, zpravidla se obce snaží o pozvolné změny a naopak oponují těm překotným.
- Veřejný zájem typicky brání obec nebo její obyvatelé, obrana veřejného zájmu však nemusí být při vyjednávání vůbec přítomna. Ne každý kolektivní zájem totiž lze označit za zájem veřejný; kolektivní zájem může být s veřejným zájmem dokonce v přímém rozporu.[1]
Strany dotčené povolováním záměru se mohou sejít u jednoho jednacího stolu a pokusit se dohodnout takovou podobu záměru, která by v co největší míře vyhovovala všem a zajistila udržitelný rozvoj území. Předmětem jejich jednání může být i majetkové uspořádání nebo napojení stavby na dopravní a technickou infrastrukturu ve vlastnictví města, tedy otázky, k nimž se obec vyjadřuje ve správním řízení v rámci své samostatné působnosti nebo z titulu vlastníka infrastruktury, ale správní řízení nedává dostatek prostoru pro společné hledání řešení problematických aspektů.
Předpokladem úspěchu těchto jednání je, že všechny strany vnímají jednání jako proces s otevřeným koncem, ne jako způsob, jak nechat protistranu vymluvit, a že jsou ochotné se smluvně zavázat k tomu, co si dohodly, a dohodu dlouhodobě dodržovat. Druhá řečená podmínka může znít jako samozřejmost, v naší praxi se však opakovaně setkáváme se situacemi, kdy jedna ze strany výrazně polevila v ochotě dodržovat dohodnuté podmínky, když byla stavba dokončena. Plnění dohody je v praxi těžko vynutitelné, zejména jde-li o dohodu mezi investorem a spolkem, kterou zákon nijak speciálně neupravuje.
Dohody s investory – příklady neúspěchu
Pro ilustraci lze uvést příklad plzeňského obchodního centra společnosti InterCora, kde byla s místním spolkem uzavřena smlouva o minimalizaci a kompenzaci negativních vlivů centra na životní prostředí. Investor se mimo jiné zavázal vybudovat a zprovoznit jízdní pruhy pro MHD, svůj závazek nesplnil a jeho vymáhání probíhá velmi komplikovaně už několik let. Podobně komplikované je vymáhání závazku plynoucího pro společnost Hyundai Motor Manufacturing Czech z dohody uzavřené s MPO, MSK, společností CzechInvest a třemi občanskými sdruženími, kterou se našim právníkům podařilo dojednat v roce 2006. Výrobce automobilů se tehdy zavázal provést krajinářské úpravy, omezit noční provoz nákladní dopravy a k řadě dalších opatření. Některé závazky však nesplnil a vymoci jejich dodržování se následně nepovedlo ani soudní cestou. Naštěstí dnes už existuje nález Ústavního soudu, který přesně stanovuje, co musí smlouva investora se spolkem obsahovat, aby byla vymahatelná. Jsou to především sankce za nedodržení závazků, konkrétní termíny, kdy má závazků být dosaženo a pojistky, aby se tak stalo.
Dohody uzavírané mezi investory a obcemi jsou oproti smlouvám se spolky běžnější a jejich závazky jsou vymahatelnější. Jestliže navíc uvážíme nově omezenou možnost spolků účastnit se povolovacích procesů, vyjde nám, že nejlepší strategií obyvatel obce nespokojených se stavebním záměrem často může být obrátit se na obec a pokusit se dosáhnout toho, aby jejich zájem v dialogu s investorem prosadila obec. Pro obec tato situace představuje výzvu, neboť zájem malé skupiny obyvatel se nemusí vždy shodovat s její představou o rozvoji daného území. Často však spolky poukazují na skutečné problematické aspekty stavebního záměru, jimž by obec měla věnovat pozornost, protože jejich důsledky pravděpodobně bude muset také řešit – může jít například o zničení zeleně (která v horkém létě přispívá ke snesitelnější teplotě ve městě), nemožnost napojit novou zástavbu na MHD nebo nesoulad s okolní zástavbou.
Dohody s investory – příklady úspěchu
Jestliže jsou ve vedení obce lidé ochotní sednout si za jednací stůl, dají se vyřešit i zdánlivě neřešitelné situace, jako například odpor proti výstavbě v městském parku: v centru oblíbeného parku patřícího městu se nacházely soukromé zastavitelné pozemky, které koupil developer a zamýšlel je zastavět bytovými domy. Záměr spustil silný protest obyvatel a petice proti záměru posbírala za krátký čas velké množství podpisů. Nakonec se konfliktní situaci podařilo vyřešit tak, že město soukromé pozemky odkoupilo a tím zabezpečilo, že se na nich nebude stavět.
V brněnské městské části Medlánky zase podařilo dojednat snížení plánované bytové výstavby o jedno patro (které by zastiňovalo okolní domy), investor se zavázal postavit kromě domů i veřejné prostranství a zohlednit další připomínky místních. Obyvatelé městské části (spolek a dotčení vlastníci) byli první, kdo zaujal kritický postoj k záměru. Postupně se jim podařilo do dialogu vtáhnout i vedení městské části, proběhlo několik debat, jichž se zúčastnili i zástupci developera a architekt, zásadní pro úspěch celého vyjednávání však byla skutečnost, že městská část vlastnila část pozemků, které byly pro realizaci záměru nezbytné. Právě vlastnictví pozemků nebo inženýrských sítí může být klíčovou výhodou městské části v případech, kdy je výstavba nežádoucí a developer odmítá dialog.
Medlánecký případ dobře ilustruje skutečnost, že odpor proti záměru často není principiální a mizí s ochotou investora přistoupit na kompromis v těch nejvíce problémových aspektech záměru. U bytových domů je to například zmiňovaný počet poschodí nebo otázka oplocení a průchodnosti nově zastavěného území. Nespokojení občané a investor však musejí mít nějaké fórum, platformu, na které se mohou dohodnout. V případě Medlánek to byly veřejné debaty, na ty mohou navazovat například pracovní skupiny, na nichž už se zpravidla podílejí jen ti obyvatelé, které záměr zajímá, odborně mu rozumějí a mají ochotu se na něm konstruktivně podílet.
Participace otupí hrany konfliktu
Participativní metody jsou obecně vyzdvihované díky své schopnosti měnit odpor v konstruktivní přístup. Na konferenci k NIMBY efektu, kterou Frank Bold Advokáti spolupořádali letos v červnu, padla řada příkladů jejich úspěšného použití pro malé i větší záměry. Ivana Bursíková z organizace Agora nebo facilitátor Martin Nawrath přitom zdůrazňovali, že dialog s občany musí být velmi dobře vedený, jinak lidé rychle ztratí chuť se na něm podílet. Není nic horšího než sezvat plný sál lidí a nemít jasno v tom, k čemu má veřejná debata dospět a co bude navazovat.
Ideální je, když jsou občané u samého začátku plánování. Typicky se však s participací začíná později a podle obou citovaných odborníků je to chyba. Jakmile se obyvatelé doslechnou o plánované výstavbě, zformuje se proti ní opozice, což není pro začátek projednávání právě nejšťastnější pozice. Mezi další chyby, jimiž představitelé obce často nechtěně komplikují přijetí záměru veřejností, patří faktická neochota vyslechnout oponující názory, nechat účastníky veřejné debaty, aby vyjádřili své obavy, a smířit se s tím, že nějaký odpor proti záměru bude existovat vždy.
Důsledná a otevřená komunikace s veřejností je náročná, přesto má smysl se do ní pouštět. Posiluje součinnost mezi obcí a obyvateli, přispívá ke zkvalitnění záměru a pomáhá vyvážit nově výrazně omezenou možnost občanů a občanských spolků účastnit se rozhodování o malých záměrech a prosadit v nich například ochranu přírodního a kulturního dědictví. To nejlepší, co může obec za takové situace udělat, je přizvat občany k jednacímu stolu, nechat se jimi přizvat (jako to bylo v citovaném případě Medlánek) nebo jim umožnit podílet se na záměru v rámci širokého participačního procesu.
Poznámky
- Nález ÚS sp. zn. I. ÚS 198/95.