Samostatná působnost obcí – dozor a kontrola
Ministerstvo vnitra obdrží každoročně několik stovek až tisíců podnětů na přezkoumání postupů obcí. S ohledem na skutečnost, že je Ministerstvo vnitra (MV) veřejností začasté mylně vnímáno jako univerzální dozorový a kontrolní orgán nad obcemi, směřují podněty v mnoha případech do oblastí, které spadají do působnosti jiných orgánů veřejné správy.
Současně se Ministerstvo vnitra setkává s případy, kdy jsou ze strany podatelů namítány skutečnosti, které nemají na zákonnost postupu obce vliv, nebo kdy podatelé po MV požadují činění kroků vůči obci, které přesahují jeho kompetence.
V návaznosti na výše uvedená sdělení Ministerstvo vnitra zpracovalo podrobnou informaci, která by měla potenciálním podatelům podnětů na přezkoumání postupů obcí usnadnit orientaci, s jakými záležitostmi se lze na MV obracet a co mohou od ministerstva v případě zjištění porušení právních předpisů ze strany obce očekávat.
Podnět k dozoru
V případě pochybností o zákonitosti usnesení či jiného aktu zastupitelstva obce, rady obce nebo obecně závazné vyhlášky obce je možné se obrátit na Ministerstvo vnitra a podat podnět k dozoru.
Účelem dozoru je náprava vad vzniklých při vydávání a v obsahu obecně závazných vyhlášek obcí, jakož i usnesení, rozhodnutí či jiných opatření vydaných orgány obce v rámci samostatné působnosti. Dozorovou působnost Ministerstva vnitra vůči obcím vymezuje zákon o obcích. Tato působnost MV je ovšem limitována, ve smyslu ústavně vymezené minimalizace zásahů státu do územní samosprávy (stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem). Ministerstvo vnitra v rámci dozorové činnosti tak toliko „hlídá“, zda obec v rámci své samostatné působnosti nepřekročila zákonem stanovené mantinely.
Při provádění dozoru je Ministerstvo vnitra oprávněno posuzovat výhradně zákonnost postupů orgánů obce. Posuzovat jiné aspekty (morální, ekonomické apod.) jednání orgánů obce či soulad s jinými dokumenty, než jsou právní předpisy, Ministerstvu vnitra nepřísluší.
Obsahem dozoru Ministerstva vnitra je jak proces vydávání obecně závazných vyhlášek a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti, tak samotný obsah těchto aktů.
Výsledkem dozoru ze strany Ministerstva vnitra v případě zjištění nezákonnosti obecně závazné vyhlášky je podání návrhu Ústavnímu soudu na její zrušení (případně její části). V případě zjištění nezákonnosti usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce je výsledkem dozoru podání návrhu příslušnému správnímu (krajskému) soudu na jeho zrušení (případně jeho části). Dozor ze strany MV je časově limitován, a to možností podat návrh soudu pouze do 3 let od schválení usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce.
Výkon dozoru nelze uplatnit v případě tzv. kompetenční výluky stanovené zákonem o obcích, který výslovně z dozoru vylučuje:
- případy porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva,
- případy, kdy jsou dozor nebo kontrola výkonu samostatné působnosti obcí upraveny zvláštním právním předpisem a
- rozhodnutí a jiné úkony orgánů obce učiněné podle správního řádu nebo podle daňového řádu.
Podnět ke kontrole
V případě pochybností o zákonitosti postupu obce v určité záležitosti je možné Ministerstvu vnitra podat podnět ke kontrole.
Kontrolní působnost MV vnitra vůči obcím vymezuje zákon o obcích (§ 129 odst. 1). Platí, že nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je Ministerstvo vnitra příslušné provádět kontrolu výkonu samostatné působnosti svěřené orgánům obcí, zatímco kontrolu výkonu jejich přenesené působnosti kontrolují krajské úřady. Při provádění kontrol výkonu samostatné působnosti je Ministerstvo vnitra oprávněno posuzovat výhradně zákonnost postupů orgánů obce, tj. zda orgány obcí dodržují zákony a jiné veřejnoprávní předpisy. Posuzovat jiné aspekty (morální, ekonomické apod.) jednání orgánů obce Ministerstvu vnitra nepřísluší.
Ministerstvo vnitra nekontroluje na základě tzv. kompetenční výluky případy porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva, a dále případy, kdy je kontrola výkonu samostatné působnosti obcí upravena zvláštním právním předpisem (§ 129 odst. 1 zákona o obcích). Působnost Ministerstva vnitra ke kontrole výkonu samostatné působnosti obcí je i zde současně limitována ve smyslu zásady minimalizace zásahů státu do územní samosprávy (stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem).
Předmětem kontroly výkonu samostatné působnosti prováděné MV jsou následující oblasti:
- Dodržování pravidel pro svolávání a konání zasedání zastupitelstva obce
- Dodržování postupu při naplňování pravidel pro činnost rady obce – pouze v případě obcí, ve kterých je zřízena rada obce
- Dodržování postupu při zřízení a složení výborů zastupitelstva obce
- Nakládání s hmotným nemovitým majetkem obce
- Vydávání právních předpisů obce
- Dodržování postupu při projednání závěrečného účtu obce a zprávy o výsledcích přezkoumání hospodaření obce
- Dodržování postupu při uzavírání pracovněprávních vztahů mezi obcí a členy zastupitelstva obce
- Dodržování postupu při vedení úřední desky
- Plnění povinností stanovených zákonem o svobodném přístupu k informacím.
Výsledekem kontroly je protokol o kontrole, s nímž musí být seznámeno zastupitelstvo obce na svém veřejném zasedání, přičemž obec musí přijmout ke zjištěným porušením zákona nápravná opatření. Kontrola prováděná Ministerstvem vnitra má tedy výhradně zjišťovací funkci. Samotná náprava zjištěných nedostatků je již záležitostí orgánů obce, jelikož MV nemá kompetenci ukládat opatření k nápravě.
Co není v kompetenci MV?
Příkladů oblastí vyloučených z dozorové a kontrolní působnosti Ministerstva vnitra je celá řada a následně uvedeme jen nejčastěji sledované působnosti, které do kompetencí MV nepatří.
Výkon přenesené působnosti (státní správy) – obecně dozor nad vydáváním a obsahem nařízení, usnesení a rozhodnutí obcí v přenesené působnosti náleží krajským úřadům. Patří sem i kontrola působnosti stavebních úřadů (krajský stavební úřad, popř. Ministerstvo pro místní rozvoj), kontrola silničních správních úřadů (Ministerstvo dopravy) a krajské úřady řeší i přestupky např. při rozhodování o připojení k obecnímu vodovodu.
Samostatná působnost upravená zvláštními předpisy rovněž nepatří do kompetence resortu MV. Zejména přezkoumávání hospodaření obcí je upraveno zákonem o přezkoumávání hospodaření, které vykonává buď krajský úřad nebo auditor – ústředním správním orgánem je Ministerstvo financí. Dozor nad zadáváním veřejných zakázek náleží u zakázek malého rozsahu do sféry přezkoumávání hospodaření (krajský úřad či auditor) a ostatní veřejné zakázky dozoruje Úřad pro ochranu veřejné soutěže. Kontrola výběrových řízení na úředníka obecního úřadu přísluší inspektorátům práce, popř. Státnímu úřadu inspekce práce.
Soukromoprávní záležitosti, spory a porušení právních předpisů občanského, obchodního a pracovního práva ve vztahu k obcím rovněž nenáleží do kontrolní a dozorové činnosti MV, ale jde vždy o spory jejichž řešení přísluší výhradně soudům. Týká se to zejména zásahů do vlastnických práv, řešení odpovědnosti za škodu či nedodržování smluvních závazků a posuzování obsahu a platnosti právních jednání.
Samosprávné záležitosti – autonomie obcí, interní odpovědnostní vztahy, to vše patří do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu. Jak již bylo několikrát zdůrazněno, stát může do činnosti územní samosprávy zasahovat jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Všechny otázky péče o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů patří do samostatné působnosti. Nespokojenost s činností obcí na tomto úseku mohou občané řešit svým rozhodováním v komunálních volbách. Ani Ministerstvo vnitra nemůže svou kontrolní a dozorovou činností „řešit“ morální vlastnosti členů zastupitelstva nebo „slušnost“ v jejich projevu či vystupování.