Strategie financování čištění městských odpadních vod

Aktualizaci strategie financování směrnice týkající se čištění městských odpadních vod schválila vláda na svém zasedání 28. ledna. Strategie každý rok podle aktuálního stavu upravuje budování kanalizací a čistíren odpadních vod tak, aby byl splněn termín stanovený směrnicí Evropské komise č. 91/271/EHS (dále jen Směrnice).

Do 31. prosinec 2010 musí mít všechny obce přesahující dva tisíce ekvivalentních obyvatel (EO) adekvátně zajištěno čištění odpadních vod. Celková výše prostředků na splnění všech požadavků směrnice dosáhne 49 miliard korun.

"Abychom zjistili aktuální stav, oslovili jsme všechny obce, jichž se směrnice o čištění městských odpadních vod dotýká. Celkem 134 obcí není v současnosti připraveno na výstavbu čistírny odpadních vod nebo kanalizace," uvedl ministr zemědělství Petr Gandalovič.

Zmíněné obce ministerstvo zemědělství osloví dopisem, ve kterém budou upozorněny na nutnost směrnici naplnit. Zároveň budou v dopise popsány možnosti financování.

Přibližně čtvrtinu nákladů z celkových 49 miliard korun ponesou obce, zbývající část by měly pokrýt dotační tituly ministerstva životního prostředí, včetně Fondu soudržnosti, a ministerstva zemědělství. Problematickým se jeví omezení evropské komise týkající se délky provozních smluv obcí a firem zajišťujících dodávky vody a její čištění. U dlouhodobých smluv však chce Evropská komise omezit možnosti čerpání z operačního programu životní prostředí, který je pro výstavbu kanalizace a čistíren odpadních vod hlavním zdrojem prostředků.

Aktuální stav

Aktuální stav implementace Směrnice v ČR byl zjišťován pomocí dotazníkového šetření. Cílem této akce bylo zpřesnit rozsah opatření a jeho investiční náročnost, a také zhodnotit dosavadního průběh naplňování požadavků Směrnice. Podkladem pro zpracování byl konkrétní seznam dotčených aglomerací (dle usnesení vlády č. 1391/2006).

Bylo osloveno všech 531 statutárních zástupců řešených aglomerací a dalších 51 zástupců aglomerací, které jsou i přes neuvedení na seznam sledovány a uvedeny v tzv. "podseznamu aglomerací", jejichž zastavěné území by mohlo být do roku 2010 zdrojem znečištění větším než 2000 EO.

Dotazník obsahoval údaje:

• celkový počet EO v aglomeraci,
• počet EO napojených na kanalizaci,
• počet EO řešící čištění odpadních vod individuálně,
• zda má aglomerace vlastní čistírnu odpadních vod (ČOV), která je dostatečně kapacitní a splňuje požadavky nařízení vlády č. 61/2003 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, ve znění nařízení vlády č. 229/2007 Sb.,
• údaje týkající se projektů na řešení aglomerace (tj. náklady na realizaci, zda bylo vydáno územní nebo stavební povolení a zda bylo zažádáno o dotaci).

V průběhu roku 2007 byly doplněny charakteristiky opatření:

• v jakém rozsahu je opatření navrženo,
• kolik EO bude řešeno
• zda proběhlo výběrové řízení na dodavatele stavby.

Byli osloveni i zástupci jednotlivých krajů s žádostí o zaslání připomínek a námětů. Finálně bylo doloženo všech 531 dotazníků k aglomeracím ze seznamu, od aglomerací z podseznamu bylo získáno pouze 42 dotazníků. Výsledky jsou podrobně zpracovány podle jednotlivých aglomerací, přičemž do celkových nákladů pro implementaci Směrnice nebyly zahrnuty nesouvisející náklady rekonstrukcí kanalizací.

Vyřešená aglomerace

V současné době neexistuje oficiální a jednoznačné stanovisko Evropské komise (EK), které definuje pojem "vyřešená aglomerace". Podle EK aglomerace splňuje požadavky směrnice tehdy, je-li v ní zajištěn stupeň čištění odpovídající velikosti aglomerace. Pokud není vybudování kanalizace a ČOV vhodné z důvodu příliš vysokých finančních nákladů (ekonomické náročnosti), použijí se individuální nebo jiné vyhovující systémy čištění.

Rozdělení aglomerací na vyřešené a nevyřešené je tedy velmi problematické.

Proto se v seznamu aglomerací uvádí procento napojení obyvatel na kanalizaci s tím, že zbývající obyvatelé řeší čištění individuálním způsobem. V budoucnu se může tato část obyvatel na ČOV napojit za podmínky ekonomické efektivnosti, která by měla být posouzena na základě zpracovaného projektu. Dále se uvádí, zda aglomerace má dostatečně kapacitní ČOV a splňuje požadavky nařízení.

Ministerstvo zemědělství (MZe) a Ministerstvo životního prostředí (MŽP) považuje aglomeraci za vyhovující směrnici, když je ČOV dostatečně kapacitní, splňuje požadavky nařízení a napojení na kanalizaci je alespoň 85 %.

V celé ČR je 623 aglomerací nad 2000 EO. Na základě smlouvy o přistoupení musela ČR zajistit pro aglomerace s počtem EO vyšším než 10 000 soulad s uvedenou směrnicí pro 18 aglomerací nejpozději ke dni přistoupení a pro 36 dalších aglomerací se stejným počtem EO do 31. prosince 2006. Protože v současné době neexistuje oficiální definice pojmu "vyřešená aglomerace", reportovalo MZe společně s MŽP 54 aglomerací nad 10 000 EO, u kterých je ČOV dostatečně kapacitní a splňuje požadavky nařízení a dále bylo uvedeno procento napojení na kanalizaci.

Výsledky šetření

Na základě výsledků dotazníkového šetření obsahuje seznam přehled 515 aglomerací. Z toho je 143 aglomerací větších jak 10 000 EO a v rozmezí 2 až 10 tisíc EO je celkem 372 aglomerací. Celkem 174 aglomerací z pohledu MZe a MŽP splňuje požadavky Směrnice (z toho ve 109 aglomeracích mají připraveny další projekty na optimální dořešení situace infrastruktury).

V souhrnu existuje 341 aglomerací, které musí být dořešeny v rámci implementace směrnice ve stanoveném přechodném období (ve 207 aglomeracích mají připravené projekty) a ve 134 aglomeracích v současné době žádné projekty připravené nemají. Dořešit jednotlivé aglomerace znamená realizovat v těchto aglomeracích opatření, která jsou nezbytná pro naplnění požadavků Směrnice, tj. výstavba, rekonstrukce či intenzifikace ČOV nebo výstavba či dostavba kanalizace.

Z řešených 515 aglomerací má celkem 328 aglomerací vyhovující ČOV a 297 aglomerací má procento napojení na kanalizaci větší než 85 %. Zbývá dořešit pouze ČOV ve 123 aglomeracích, pouze kanalizaci ve 154 aglomeracích a ČOV+kanalizaci v 64 aglomeracích. Akce nejsou připraveny ve 134 případech a je třeba se na ně prioritně zaměřit.

Na základě vyhodnocení dotazníkového šetření došlo ke zpřesnění finanční náročnosti opatření, která je nutno na území ČR realizovat v rámci vyjednaného přechodného období pro implementaci směrnice. Finanční náročnost opatření vztažená k cenové úrovni roku 2007 je obsažena v tabulce 1.

Finanční zdroje na realizaci

Na implementaci Směrnice je třeba finanční prostředky ve výši 49,134 mld. Kč. Maximálně se musí využít možné prostředky z fondů ES a je nezbytné zajistit v adekvátní výši národní kofinancování.

Teoretické možnosti financování jsou patrné z tabulky 2. O konkrétním financování jednotlivých aglomerací je vždy rozhodováno na základě individuálního posouzení. Z údajů v tabulce je zřejmé, jak významným finančním zdrojem je Operační program Životní prostředí (OPŽP). Tabulka také dokládá, že při uvedeném teoretickém složení finančních zdrojů budou muset investoři jednotlivých opatření vynaložit z vlastních zdrojů minimálně cca 10,034 mld. Kč, což představuje cca 20,4 % z celkových nákladů na implementaci. Do podílu vlastních zdrojů investorů nejsou zahrnuty finanční náklady související s přípravou a zabezpečením staveb, které budou pravděpodobně rovněž v plné výši hrazeny z vlastních zdrojů investorů. Skutečná výše podílu investorů na financování jednotlivých opatření bude tak v průměru činit cca 25 % z celkových nákladů projektu.

Tento teoretický předpoklad výrazně změnil aktuální výsledek jednání s EK, jehož předmětem bylo vypořádání dlouhodobě trvajících výhrad EK k charakteru a délce smluv mezi provozovateli a vlastníky infrastruktury vodovodů a kanalizací v ČR. Investory nezbytných opatření jsou zejména obce a města, jimž v řadě případů špatná finanční situace nedovoluje realizovat opatření, která jsou nezbytná pro naplnění závazků ČR vůči ES bez přispění prostředků státního rozpočtu.

Operační program Životní prostředí

OPŽP nabízí téměř 5 mld. € pro financování ekologických projektů a objemem financí se jedná o druhý největší český operační program (čerpá 18,4 % všech prostředků). Řídícím orgánem programu je MŽP a operativní provádění zajišťuje Státní fond životního prostředí (SFŽP). Pro období 2007--2013 je stanoveno sedm prioritních os.

Prioritní osa 1 -- Zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní podporuje projekty, které směřují ke zlepšení stavu povrchových a podzemních vod, zlepšení jakosti a dodávek pitné vody a snižování rizika povodní. Klíčovým cílem podpory v této prioritní ose je zvýšení počtu ekvivalentních obyvatel napojených na kanalizaci a vyhovující čistírnu odpadních vod, za účelem splnění požadavků Směrnice. Podporované aktivity jsou výstavba, rekonstrukce a intenzifikace ČOV a výstavba, rekonstrukce a dostavba stokových systémů v aglomeracích nad 2000 EO a také ve vybraných aglomeracích pod 2000 EO, které se nacházejí v územích vyžadujících zvláštní ochranu.

Pro prioritní osu 1 je určeno cca 40 % celkových prostředků OPŽP, to je 2,0 mld. €. Pro opatření týkající se naplnění požadavků směrnice je určeno 1487,7 mil. € pro rozpočtové období 2007 až 2013. Je zde nezbytné nastavení klíčových priorit pro realizování projektů v časové ose.

Problematickou oblastí, která dlouhou dobu blokovala schválení OPŽP, je otázka provozních smluv projektů z oblasti vodovodů a kanalizací pro veřejnou potřebu, uzavřených mezi vlastníky a provozovateli vodárenské infrastruktury. Dne 7. listopadu 2007 se v sídle DG Regio uskutečnilo jednání české delegace vedené místopředsedou vlády a ministrem životního prostředí Martinem Bursíkem se zástupci EK DG Regio k návrhu české strany na vyřešení výše zmíněné problematiky (tzv. "Podmínky přijatelnosti vodohospodářských projektů pro Operační program Životní prostředí v programovacím období 2007--2013").

Byla uzavřena kompromisní dohoda pro řešení smluvních vztahů s oddílným modelem provozování vodárenské infrastruktury v programovacím období 2007--2013. V souladu s uzavřenou dohodou česká strana zapracovala výsledky jednání přímo do OPŽP a 13. 11. 2007 zaslala EK konsolidovanou verzi OPŽP, aby mohla být postoupena do závěrečné formální schvalovací procedury. OPŽP byl 20. 12. 2007 schválen EK, a proto případné úvahy o změnách vyjednaných podmínek přijatelnosti, které jsou součástí OPŽP, nejsou relevantní.

Dopady kompromisního řešení

Základním parametrem pro poskytování prostředků z OPŽP se stal datum ukončení stávající provozní smlouvy. Při analýze se vycházelo z údajů, které byly poskytnuty zástupci jednotlivých vlastníků, provozovatelů a aglomerací, kterou pro MMR zabezpečila firma Mott MacDonald v první polovině roku 2007, v rámci dobrovolné dotazníkové akce (vyplněný dotazník, někdy pouze částečně, poskytlo cca 85 % aglomerací).

Z těchto údajů o jednotlivých aglomeracích vyplývá následující:

1. Náklady potřebné na opatření v aglomeracích, kde provozní smlouvy končí po roce 2022 (dle vyjednaných podmínek nemohou čerpat finanční prostředky z OPŽP) jsou cca 19 mld. Kč, tj. 38 % nákladů všech opatření nezbytných realizovat v ČR do konce roku 2010; jedná se celkem o 45 aglomerací z toho je 15 aglomerací Praha,
2. v kategorii provozních smluv končících intervalu let 2020 až 2022 (mohou čerpat finanční prostředky z OPŽP v omezené míře, tj. dotace může činit max.30 %) nebyla evidována žádná aglomerace,
3. náklady potřebné na opatření v aglomeracích, kde provozní smlouvy končí v období 2015 až 2020 (dle vyjednaných podmínek mohou čerpat prostředky z OPŽP v omezené míře, tj. dotace může činit max.60 %) jsou cca 5 mld. Kč, tj. 10 % nákladů všech opatření nezbytných realizovat v ČR do konce roku 2010; jedná se celkem o 73 aglomerací,
4. u zbylých cca 333 aglomerací buď smlouvy vyprší samy do konce roku 2015 (mohou čerpat finanční prostředky v plném rozsahu s podmínkou, že upraví smlouvy obsahově, tedy bez nutnosti zkracovat smlouvy a bude vybrán nový provozovatel v souladu s relevantní legislativou) nebo smlouvy na dobu neurčitou (s možností výpovědi smlouvy). Dále jsem patří případy, kdy se jedná o společnosti s dominantním vlivem veřejného vlastnictví, které mohou čerpat finanční prostředky v plném rozsahu; nebo se jedná o tzv. smíšené společnosti.

V této souvislosti nebyly pro informační zprávu k dispozici údaje od cca 80 aglomerací. Pokud bychom tedy vycházeli z tabulky 2 (Teoretické možnosti financování), nemohlo by vůbec čerpat finanční prostředky cca 45 aglomerací s trváním provozních smluv přes rok 2022 ve výši cca 12,825 mld. Kč (67,5 % z cca 19 mld. Kč) a dále by nemohlo cca 73 aglomerací s trváním provozních smluv do roku 2015 až 2020 čerpat finanční prostředky z OPŽP ve výši cca 0,375 mld. Kč (7,5 % z cca 5 mld. Kč).

Údaje o finančních zdrojích, které obsahují dopady omezeného využití finančních zdrojů OPŽP v případech, kdy nedojde k úpravě stávajících provozních smluv ukazuje tabulka 3. Zvyšování podílů vlastních zdrojů investorů vede, kromě rizika nenaplnění závazků ČR vůči ES, také ke zvyšování ceny pro výpočet stočného, kde se již současné ceny v řadě případů blíží na hranici sociální únosnosti a rovněž se zvyšuje riziko "pádu" obcí do dluhové pasti.

Dopady nesplnění závazků

Případné nesplnění požadavků Směrnice, které se ČR zavázala splnit do konce roku 2010, bude spojeno s finanční sankcí. Tuto sankci bude uplatňovat EK vůči ČR.

Systém vynucování v EU provádí EK a postupuje cestou písemných varování (od vysvětlení až po poslední varování s požadavkem nápravy. Poté EK předá Evropskému soudnímu dvoru (ESD) své zjištění a ten rozhodne o přestupku, vydá rozsudek o porušení práva, načež EK znovu upozorní, že porušení nabylo právní moci a zašle stanovisko s důvody pro uvalení sankce. EK předá žalobu ESD, ten ji projedná a vynese rozsudek, který již obsahuje sankce (finanční postihy): buď pevnou jednorázovou částku (za nedodržení "zpětně") anebo průběžnou pokutu po dobu, dokud není porušení napraveno (odstraněno). Oba typy sankcí však lze uplatnit najednou, aby vymáhání včetně postihu za minulé období bylo naplněno.

Legislativa ČR uplatňuje vynucování povinností, která vyplývají z ustanovení vodního zákona, což se dotýká všech obcí, jejichž současně zastavěné území je zdrojem znečištění o velikosti nad 2000 EO, včetně těch, které dosáhnou této velikosti do 31. prosince 2010. "Jedinými povinnými osobami se všemi důsledky (zejména sankce podle § 116 odst. 3 vodního zákona) z tohoto ustanovení, jsou tedy obce bez ohledu na to, zda-li jsou samy provozovateli kanalizace, resp. dokonce i bez ohledu na to, zda-li kanalizaci v obci vlastní". Je na jejich uvážení, zda-li tuto povinnost zajistí smlouvou (např. v rámci větší ČOV pro více obcí) nebo vybudováním nové kanalizace a ČOV. Jejich povinností je toto nějakým způsobem zajistit.

Všichni oprávnění, vypouštějící odpadní vody, jimž povolení na základě ustanovení čl. II bodu 2 zákona č. 20/2004 Sb. zaniká dnem 1. ledna 2008, si musí pro další vypouštění odpadních vod pořídit povolení nové, resp. měli možnost si do 2. 7. 2007 požádat o prodloužení původního. Takové povolení již bude muset respektovat, až na některé výjimky (§ 38 odst.9 vodního zákona) všechny požadavky nařízení. V případě neplnění povolení k vypouštění, popř. nepovoleného vypouštění odpadních vod se oprávněný může dopustit přestupku ve smyslu § 34 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích, resp. správního deliktu podle § 116 odst. 1 písm. b) vodního zákona.

Ústřední čistírna odpadních vod Praha, její přestavba a rozšíření je největší komunální vodohospodářská investice v ČR. Odhadované náklady jsou cca 10 mld. Kč, tj. cca 20 % z celkových nákladů v ČR v rámci přechodného období. Vzhledem k tomu, že provozní smlouva v případě ÚČOV byla uzavřena do konce roku 2028, není podle vyjednaných podmínek přijatelnosti možné získat finanční prostředky z OPŽP.

Závěry

ČR se zavázala splnit požadavky Směrnice do konce roku 2010. Jednání o prodloužení přechodného období jsou negativní a neproveditelná. Je však nutné požádat EK o stanovisko, aby byly akceptovatelné kolaudace staveb zahájených před koncem roku 2010 a dokončených do konce roku 2012. Současná finanční náročnost implementace Směrnice je 49,134 mld. Kč. V této částce je zahrnuto cca 15 mld. Kč v rámci aglomerace Praha. Z celkového počtu 515 sledovaných aglomerací je 134 aglomerací, které zatím nemají připraven ani projekt ani studii a výhledově neplánují žádost o dotaci. MZe společně s MŽP v nejbližší době osloví tyto aglomerace, upozorní je na povinnost splnit požadavky Směrnice a zároveň je bude informovat o dotačních možnostech. Řešení zmíněných lokalit představuje prioritní úkol. 316 aglomerací má v současné době připravené projekty (žádosti) vztahující se k Směrnici. Jedná se i o aglomerace, které mají vyhovující ČOV a procento napojení EO na kanalizaci větší než 85 %. Akce v těchto aglomeracích jsou žádoucí pouze v případě ekonomické efektivnosti.

Pokud nebudou schopny dotčené aglomerace splnit podmínky stanovené v rámci OPŽP (zejména změnu termínu ukončení stávajících provozních smluv) nebudou moci tyto aglomerace čerpat finanční prostředky z tohoto fondu ve výši cca 13,2 mld. Kč a je třeba zahájit diskusi o jejich možném zajištění. Zajištění finančních prostředků z vlastních zdrojů může vést ke zvýšení ceny za stočné podle rozsahu investice a nastavených podmínek smluv.

Zpracováno podle materiálu projednaného vládou ČR dne 28. 1. 2008

Tabulka 1: Přehled specifických potřeb na implementaci směrnice Rady č. 91/271/EHS v jednotlivých krajích ČR v období 2007--2010 (v cenové úrovni roku 2007)

Zdroj: MZe, zpracováno: 11. 10. 2007

Tabulka 2: Teoretická možnost financování implementace směrnice Rady č. 91/271/EHS

Zdroj: MZe, MŽP, zpracováno: 19. 10. 2007

Tabulka 3: Dopady omezeného využití finančních zdrojů OPŽP, kdy nedojde k úpravě provozních smluv

Zdroj: MZe, MŽP, zpracováno: 19. 10. 2007