Kontrola ve veřejné správě má zkvalitnit – uživí však obce interní auditory?
Na webových stránkách věnovaných auditům (internímu i externímu) se datum 1. ledna 2016 již považuje za jasný termín účinnosti úplně nového systému kontroly nakládání s veřejnými prostředky.
Není cílem tohoto článku kriticky hodnotit bezpochyby kvalitní práci předkladatele, ale spíše upozornit na fakt, že se s novou úpravou budou muset vypořádat i subjekty, pro něž interní audit není celoživotním posláním.
Nepůjde o novelu o „třistadvacítky“, tedy zákona o finanční kontrole. Návrh předpokládá zcela nový text s názvem zákon o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě a také ruší přezkoumání hospodaření v podobě dané zákonem č. 420/2004 Sb. Text zatím prošel pouze připomínkovým řízením a na konci ledna 2015 nebyl ještě ani na programu vlády, ale s ohledem na složení Parlamentu patrně bude v podobě nevzdálené návrhu schválen.
V současné podobě má zákon 50 stran a v několika desítkách paragrafů se odkazuje na prováděcí vyhlášky, které zatím nejsou dostupné. Z jednotlivých ustanovení (a poznámek pod čarou) tryská inspirace nejlepšími mezinárodními standardy a září touha po nastavení funkčního a spravedlivého systému. Celý návrh má vlastně jediné slabé místo – nebudou lidi.
Konec strachu z finančního úřadu
Začněme novinkou, kterou ocení všichni příjemci dotací a obce obzvlášť. Součástí předloženého návrhu je několik drobných škrtnutí v kompetencích Generálního finančního ředitelství a finančních úřadů. Změna by tak měla znamenat konec obavy z veřejnosprávních kontrol, jež následovaly s několikaletým zpožděním a nezřídka končily jiným závěrem než kontroly orgánu, který dotaci poskytl. Následné kolečko žádostí o prominutí odvodu a penále znamenalo v lepším případě jen další výdaje na právní služby.
Finanční úřady samozřejmě budou dál vstupovat do kontaktu s obcemi, neboť kontrolují vedení účetnictví, způsob stanovení daně z příjmů právnických osob nebo ověřují výši odvedené daně z přidané hodnoty. Hledání alespoň nějakého porušení rozpočtové kázně by však zahajovat neměly.
A jak by to mělo být s kontrolou dotací od roku 2016? Ministerstvo financí zdůrazňuje, že nově by kontrolní mechanismy měly fungovat ještě před tím, než na obec přijde první faktura. Jde o tzv. manažerské schvalování. Manažer, který podepisuje smlouvy, tedy na úrovni obce starosta, by měl celý projekt důkladně zhodnotit a posoudit jeho životaschopnost… Takže sice nastane konec některých ne úplně smysluplných investic, ale také možná začátek konce uskutečňování volebních slibů.
Zákon jako přeložená příručka
Důvodová zpráva k zákonu obsahuje řadu odkazů na mezinárodní publikace. Je zřejmé, že inspirace v zahraničí představuje nejlepší způsob přípravy nového systému. Česká republika však zůstává výjimečnou rozdrobením samosprávy a s tím související úrovní řízení a charakteru kontroly. Míra v zákoně tolik zdůrazňované manažerské odpovědnosti je totiž na malých obcích i městech již dnes hodně velká a vyvázat se z ní lze asi jen odstěhováním sebe a všech příbuzných. Změna formálních postupů zažitých podle dvou nyní rušených zákonů („musí být podpis tady a tady“) by alespoň tentokrát měla být doplněna jednotným a jasným výkladem.
Jenže právě kvalitní podklady organizací sdružujících celosvětově subjekty na úrovni českého Nejvyššího kontrolního úřadu nebo auditory velkých firem ovlivnily rozsah a míru detailu zákona, včetně předpokládaného obsahu prováděcích vyhlášek. Jde vlastně o přeloženou příručku mezinárodní dobré praxe a odraz životních zkušeností předkladatelů působících v Praze. Důvodová zpráva pak často pracuje s auditorským slangem, zkratkami, a bohužel, i „berličkou“ obsáhlého dokumentu Evropské komise, kde se ale říká, že se kontrolní systémy v jednotlivých členských zemích liší, nikoliv, jak musí vypadat.
Řídící ekonomická kontrola
Kontrola poskytnutí veřejné podpory z rozpočtu i do rozpočtu obce se bude nazývat řídicí ekonomickou kontrolou u žadatele, a pak příjemce.
Skládá se z detailně definovaného předběžného hodnocení, jež má zahrnovat mj. konkrétní, měřitelné, dosažitelné a časově vymezené cíle, kterých má být dosaženo a metody vyhodnocení, ukazatele pro průběžné a následné ověření této operace, přínosy a správnosti operace, očekávané výsledky a dopady, zejména provozní, ekonomické sociální a na životní prostředí nebo skutečnosti vyplývající ze zkušeností získaných při uskutečňování obdobných operací. Pak ještě bude hodnocení průběžné a následné, opět stanovené v mnohem větším detailu než dnes.
Předpokládá-li se ministerskou vyhláškou formalizované hodnocení bez stanovení hranice významnosti, pak se hodnocení týká také třeba ročního příspěvku dobrovolným hasičům, finanční podpory vánoční besídky pořádané spolkem nebo finanční spoluúčasti na aktivitách klubu seniorů. O provedené řídicí ekonomické kontrole u příjemce veřejné finanční podpory pořídí poskytovatel kontrolní zprávu… Pak není ale zcela jasné, zda-li platí jiné ustanovení návrhu, tedy, že výdaje na zavedení systému vnitřního řízení a kontroly mají být úměrné výdajům na činnost, kterou zajišťují, a to zejména s ohledem na související rizika.
Služba inspekce
Zcela novou fází kontrolního procesu se stává služba inspekce, kterou se „rozumí činnost spočívající v šetření skutečností nasvědčujících tomu, že došlo k jakémukoliv porušení právních předpisů, smlouvy nebo rozhodnutí o veřejné finanční podpoře správcem veřejného rozpočtu, veřejným subjektem, právnickou nebo fyzickou osobou, které by mohlo vést nebo vede ke snížení nebo ke ztrátě veřejného rozpočtu v důsledku neuskutečnění oprávněného příjmu nebo uskutečněním neoprávněného výdaje z veřejného rozpočtu, a porušení rozpočtové kázně podle jiných právních předpisů.“ Pokud inspekce potvrdí, že k porušení zákona skutečně došlo, navrhne opatření, o jehož uskutečnění rozhoduje schvalující osoba (starosta).
Interní audit
Interní audit, který upravuje i současný zákon o finanční kontrole, je nově pojímán jako „nezávislá objektivní ujišťovací a poradenská činnost zaměřená na přidávání hodnoty a zdokonalování procesů u správce veřejného rozpočtu a veřejného subjektu, která napomáhá dosahovat jejich cílů tím, že přináší systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšování účinnosti řídicích a kontrolních mechanismů a řízení a správy správce veřejného rozpočtu a veřejného subjektu.“
Najde se tolik inspektorů a interních auditorů?
Pro nejmenší obce se z hlediska změny struktury úřadu žádná změna nechystá. Problém by mohl nastat u externě vedeného účetnictví, neboť návrh počítá s funkcí vedoucí účetní služby.
Obdobně jako v současné úpravě budou muset obce prokázat, že nastavený systém vnitřního řízení a kontroly odpovídá požadavkům legislativy. Nezafunguje-li metodická podpora ministerstva či krajů, objeví se na nějakém školení text návrhu vnitřní směrnice, který se postupně bude přeposílat mezi obcemi. Schválení, podpis, založení.
Obce, kde se nezřizuje služba interního auditu, musí ale zajistit nezávislé ověření operací financovaných prostřednictvím veřejné finanční podpory u sebe a u příjemce této podpory. A ověření formou outsourcingu bude moci provést jen osoba k tomu vždy na 2 roky autorizovaná Ministerstvem financí. A zde existuje riziko krátkodobého a možná i střednědobého silného regionálního oligopolu a tudíž vyšších nákladů. Podmínkou autorizace je totiž vysokoškolské vzdělání a minimálně dvouletá praxe v interním auditu, příp. auditu externím. Většina obcí však zatím využívala služeb krajských úřadů, tudíž na straně poptávky po službách auditorů nevystupovalo všech 6250 obcí.
Současný zákon stanoví hranici povinného útvaru interního auditora 15 000 obyvatel. Návrh však obsahuje hranice výše příjmů, počtu zaměstnanců, objemu nákladů či poskytnutých podpor a také objemu aktiv v brutto hodnotě, včetně majetku veřejných subjektů v jeho působnosti. Služba interního auditu a služba inspekce se zřizuje také u obcí, u nichž objem aktiv ke dni poslední řádné účetní závěrky přesahuje 250 miliónů Kč. A vzhledem k tomu, že stačí překročení alespoň jedné podmínky, budou se muset nová funkční místa zřizovat i v některých obcích, kde počet obyvatel nedosahuje ani 1 tisíce obyvatel (vycházíme zde z údajů z aplikace Monitor dostupné na webových stránkách Ministerstva financí). Brutto aktiva navíc nezahrnují odpisy majetku či korekce nedobytných pohledávek.
Také obsazení nových míst zákon podmiňuje vysokoškolským vzděláním, praxí a autorizací centrální harmonizační jednotky, resp. Ministerstva financí ČR. Je otázkou, zda opravdu po území České republiky bude možné takové zaměstnance najít a zaplatit.
Stejný problém pak může být s obsazením funkcí v zamýšleném výboru pro audit, který by měl fungovat v subjektech se zřízenou službou auditu, tedy opět i některých menších obcích.
A co metodická podpora?
Nový systém kontroly zdůrazňuje zodpovědnost. Měl by ji nést i předkladatel v podobě dostatečné metodické pomoci. Nemá smysl nastavovat mezinárodní kontrolní mechanismy založené na akruálním vykazování (v textu opět zřejmá snaha o zvýšení významu účetnictví na úkor rozpočtu) na české prostředí, kde se ještě po pěti letech podoba účetnictví veřejného sektoru zdaleka neustálila.
Nemá smysl ukazovat prstem na domněle nezodpovědné schvalující osoby jen proto, že zkrátka vzletná myšlenka nebude dostatečně vysvětlena. Jak?
- Bezplatnými (!) školeními zaměstnanců předkladatele, kteří se na návrhu podílejí, jejichž cílem bude dosáhnout pochopení na straně příjemců informací, nikoliv odškrtnutí splnění jedné barevné etapy v harmonogramu.
- Nebo přípravou jednotných návrhů směrnic a opravdu českých příruček doporučených postupů.
- Nebo jen opuštěním domněnky, že každý starosta a zastupitel prahne po tom být korumpován.
Autorka pracuje na pozici interního auditora a je rovněž zastupitelkou.