Platby státu na výkon přenesené působnosti a skutečné výdaje obcí
Současnou dobu výrazně poznamenala koronavirová pandemie a její těžce odhadnutelné dopady na veřejné rozpočty. Přitom by se nemělo zapomínat na důležitý segment rozpočtu, dlouhodobě podfinancovaný ze strany státu. Jsou to platby státu za svou působnost, kterou na územní samosprávné celky přenáší. Tyto platby výrazně ovlivňují samosprávné rozhodování obcí, měst a krajů o vlastním rozpočtu.
V zásadě jde o poskytování tzv. příspěvku na výkon přenesené působnosti z kapitoly Ministerstva vnitra (MV) a dále pak o účelové dotace na výkon sociálních agend, konkrétně sociálně-právní ochrany dětí a sociální práce ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV). V obou případech je to stát, který rozhoduje o jejich výši a stanoví podmínky jejich tvorby a použití. MV připravilo pro rok 2020 novou „Metodiku stanovení nákladů na výkon státní správy“, která mění tu předchozí z roku 2007. Metodika se zaměřuje na pokyny pro ústřední správní orgány, které mají sloužit jako pomůcka při posuzování dopadů připravovaných právních úprav. Dále MV připravilo příručku pro obce „Příspěvek na přenesenou působnost na rok 2020“, která vysvětluje pravidla a způsob konstrukce příspěvku na přenesenou působnost, jako součást schváleného státního rozpočtu. U dotací pak každoročně MPSV vydává podmínky přidělování dotací a stanoví uznatelné výdaje, které mohou být z těchto dotací hrazeny. Obě ministerstva dlouhodobě pracují s tím, že si obce rozdíly mezi příjmy (příspěvek a dotace na výkon přenesené působnosti, příjmy z pokut a správních poplatků) a výdaji (osobní, režijní a jednorázové výdaje), hradí z vlastního rozpočtu a nemají s tím problém, protože dle jejich představ je to v pořádku. Názor krajů a obcí je však opačný. Tento článek se snaží alespoň částečně vyčíslit rozdíly mezi oběma názory.
Nová metodika jen pro nové agendy
Při přípravě zmiňovaných materiálů MV se vychází ze studie publikované v roce 2018 pod názvem Validace a varianty možných úprav systémů financování přeneseného výkonu státní správy včetně příslušných podkladových analýz (zaměřených zejména na náklady, přínosy a dopady), který je zpracován na základě sběru dat za roky 2015, 2016 a částečně 2017. Tedy za jiné situace z pohledu zatřídění zaměstnanců, jiné platové úrovně a jiného množství vykonávaných agend. Hlavně však na základě malého počtu respondentů, obcí I.–III. typu[1]. Materiál je tudíž zastaralý, neobjektivní a neúplný. Přitom MV má k dispozici materiál shrnující podrobná aktuální data o platech a všech jeho složkách, zatřídění, počtech úvazků a režijních nákladů na přenesenou působnost od 41 obcí s rozšířenou působností (ORP), která byla zjištěna dotazníkovým šetřením v listopadu 2019 s diametrálně odlišnými výsledky oproti materiálu „Validace….“
Výše zmíněná Metodika nově definuje konstrukci koeficientu režijních nákladů na základě poznatků o valorizacích platů a růstu cen zboží a služeb, a to na 48 %, jehož výše je plně v souladu s výše dotazníkovým šetřením, které odráží skutečný stav. V textu je zmíněn tento koeficient pouze při zavádění nových agend. Koeficient je však třeba aplikovat na všechny agendy, což v rozpočtu pro rok 2020 rozhodně zohledněno není a ani v předchozích rozpočtech nikdy nebylo. Zásadní nesoulad s realitou spočívá zejména v tvrzení, že obcím je hrazen výkon přenesené působnosti ve výši 90 %. Toto tvrzení je zjevná nepravda, a z daných podkladů o příspěvku na přenesenou působnost můžeme jednoduše vypočítat počet takto sanovaných úvazků. Když použijeme hypotetický průměrný plat úředníka cca 34 000 Kč, po započtení pojistného 33,8 % to činí ročně 545 904 Kč na zaměstnance. Ze schválených rozpočtů MV a MPSV ve výši 11 734 964 200 Kč je tak hrazeno pouze cca 21 500 plných úvazků a při započtení koeficientu 0,48 pak dokonce pouze 14 524 úvazků. Dlouhodobě samo MV konstatuje, že se podíl osob vykonávající přenesenou působnost na obcích pohybuje kolem 50 a více procent. Dotazníkové šetření ORP z listopadu 2019 zmiňuje podíl dokonce 60 %, a to ve shodě s materiálem „Validace…“[2]
Počty úředníků
Zjištění faktického počtu úvazků vykonávající přenesenou působnost na obcích má zcela zásadní význam. ČSÚ udává počet cca 80 tisíc pracovníků celkem, ale údaje o počtu zaměstnanců obcí zařazených do obecních úřadů (úředníků) nejsou nikým sledovány a publikovány. MV v připomínkách k aktuální rekodifikaci stavebního práva zmiňuje 40 500 úvazků vykonávajících přenesenou působnost. Na takové množství úvazků pak je zapotřebí (za použití příkladu s hypotetickým platem 34 000 Kč) celkem 22 109 112 000 Kč. Po započtení koeficientu 0,48 na režijní výdaje se pak dostáváme do řádu cca 32,7 miliard Kč. Stát tak přispívá na výkon pouhými 36 % a nikoliv 90 %, jak je uvedeno ve zmiňované Metodice. Pro úplnost je třeba dodat, že příjmy ze správních poplatků a pokut nedosáhnou v roce 2020 výrazně více než 5 miliard Kč (dle Monitoru MF ČR činily sankční platby a správní poplatky v roce 2019 celkem 4 906 605 752 Kč). Po započtení příjmů pak vychází celkové pokrytí nákladů na výkon přenesené působnosti obcí na 42 %. Rozdíly mezi příjmy za přenesenou působnost a reálnými výdaji pak musí jít na vrub rozpočtů obcí a měst, a to navíc zcela neproporčně a nestejnoměrně, v každé obci jinak. Dle zjištění autora z dat pro rok 2018 jsou doložitelné počty 72 923 zaměstnanců obcí, z toho pak 8386 strážníků obecních policií, což činí celkem 64 537 zaměstnanců obcí. Pokud 60 % z nich vykonává státní správu, jsme u čísla 38 722 zaměstnanců a pak při hypotetickém platu 34 000 Kč vychází celková potřeba na 21 138 494 688 Kč. Při reálném ročním průměrném platu 563 566 je pak potřeba na 21 822 402 652 Kč. S připočtením koeficientu režijních nákladů ve všech různých případech však celkové pokrytí potřeb obcí ze strany státu nedosahuje 50 % reálných výdajů. To je objektivizující číslo, se kterým by se mělo pracovat.
Dopad na znevýhodněné obce
Ještě horší situací pro obce je kumulace příspěvku ze strany MV a účelových dotací ze strany MPSV, které jsou zúčtovatelné. Samo MPSV přiznává, že ani zdaleka nehradí plnou výši platů, o provozních nákladech nemluvě. Jinými slovy tam, kde je potřeba sociálních pracovníků vyšší, je dramaticky vyšší i sanace potřeb ze strany rozpočtu obce, která je nucena tyto deficity hradit na úkor svého rozvoje. MPSV říká, že je tento deficit doplácen z příspěvku MV a to zase, že přece MPSV má účelovou dotaci, která je pro tyto agendy zřízena. Špatná sociální situace ve městech s vyšší nezaměstnaností, sociálními problémy a kriminalitou generuje dramaticky vyšší potřeby v agendách pohledávek, přestupků, sankcí a exekucí, které jsou o to hůře vymahatelné, nemluvě o obslužných agendách a nákladech spojených s doručováním. Ty nezohledňuje ani příspěvek MV a dotace MPSV už vůbec ne. Metodika tyto skutečnosti nikdy nereflektovala a ani tentokrát nedošlo ke změně. Financování přenesené působnosti na obcích je tak neobjektivní a zjevně diskriminující, protože výkonové financování těchto agend je nereálné a je pokryto z obecné části příspěvku paušální (kapitační) platbou. Ostatně finanční kompenzace pro tzv. znevýhodněné obce doporučuje i „Validace…“[3]
Změny v agendách a reálné platové výdaje
Změny v sociálních zákonech, zavedení nových 11. tarifních tříd pro celý segment sociálních pracovníků na obcích a zaměstnanců sociálně právní ochrany dětí na ORP, stejně jako zavedení 10. platové třídy u všech úředníků, kteří se zabývají projednáváním přestupků, změna kompetencí v územním plánování, zavedení příspěvku na výkon agendy veřejného opatrovníka a jeho konstantní výše, zrušení místní příslušnosti u vybraných agend atd. To všechno nejen kvalitativně, ale i kvantitativně mění situaci oproti roku 2016 a 2017. Situace se změnila nejen z pohledu zařazení do tříd, ale i z pohledu „Optimální struktury úřadu“, která je jedním z výstupů materiálu „Validace…,“ a je uvedena v příloze č. 5 Metodiky a která dnes neodpovídá realitě. V přílohách je opakovaně použit 7. platový stupeň (např. v Příloze č. 1 při výpočtu nákladů na jeden pracovní úvazek agendy občanských průkazů, konkrétně 22 790 Kč namísto platných 24 290 Kč).
Průzkum z listopadu 2019 jednoznačně prokázal, že vzhledem k délce započitatelné praxe je tento stupeň velmi blízký 9. stupni, a to jak průměr, tak i medián. Podotýkám, že ještě před navýšením tarifních tříd (z desáté do jedenácté) obligatorně od 1. ledna 2020 byla mediánová hodnota platové třídy 9,83, ale dnes již zcela jistě tuto třídu překračuje. Reálné číslo pro rok 2020 je tak 10. třída a 9. stupeň, což je dle aktuálního znění příslušného nařízení vlády 28 100 Kč. Když k tomu připočtěme reálných a dotazníkem ověřených 25 % mimotarifní složky 7025 Kč, vychází pak superhrubá mzda ročně na 563 566 Kč na jednoho zaměstnance. Takto lze dále pracovat s modifikací v reálných číslech, a nikoliv doporučených teoretických úvahách (Příloha č. 3 Metodiky).
Příspěvek, dotace a perspektivy
V části 8 Metodiky je navržen pro ústřední správní orgány sběr podkladů pro tvorbu příspěvku. Za velmi vhodné a žádoucí je požadovat ze strany MV skutečné počty úvazků vykonávajících přenesenou působnost. Lze to zjistit poměrně rychle a relativně jednoduše i např. prostřednictvím Svazu měst a obcí, Sdružení místních samospráv a Spolku pro obnovu venkova a zejména pak prostřednictvím Sdružení tajemníků měst a obcí. To umožní zjistit skutečné výdaje na výkon přenesené působnosti a následně porovnat skutečnou exaktně zjištěnou míru krytí výkonu přenesené působnosti za všechny obce v ČR s výší příspěvku v daném rozpočtovém roce[4]. S vysokou mírou pravděpodobnosti je zjištění přesných údajů v bytostném zájmu všech obcí.
Z hlediska budoucího vývoje je důležité zmínit i skutečnost, že Česká republika přijala Evropskou chartu místních samospráv, byť s jistými výhradami. Z ní vyplývá, že stát nemůže zasahovat svévolně do rozpočtu obcí, což se běžně děje, jak je z výše uvedeného zřejmé. Stejně tak stát se zavázal k pomoci těm obcím, které jsou méně rozvinuté, či jinak hendikepované. To se však bohužel nekoná, jak v případě problematiky příspěvku a dotací na výkon přenesené působnosti, tak zejména v případě rozpočtového určení daní, kde je problematika mnohem fatálnější z hlediska dalšího rozvoje obcí v budoucnosti. Je třeba připomenout, že v 90. letech stát uměl s tímto tématem pracovat, a to konkrétně formou územní vyrovnávací dotace pro tehdy existující okresní úřady. Při reformě z roku 2002 a převodu kompetencí na ORP, pak definoval finanční potřeby na jedno převáděné funkční místo, na tehdejší dobu vysokou částkou v rozpočtu, převáděnou jako příspěvek dané obci. Tato praxe pokrývající výdaje v daleko vyšší míře, než je tomu nyní, však neměla dlouhého trvání.[5]
Diskurs k dané věci by měl probíhat intenzivně z důvodu převodu některých agend obcí na stát vzhledem k chystané rekodifikaci stavebního práva, jehož financování půjde zejména na úkor dosavadního příspěvku. Dále je třeba mít na mysli skutečnost, že často zmiňované výkonové financování přenesené působnosti na základě skutečného počtu provedených úkonů neřeší vůbec nic, protože jen jinak přesune to málo prostředků mezi obce, podle jiných kritérií. Významně by pomohla aplikace přístupu formulace navrhovaná v novelách sociálních zákonů připravovaných MPSV, že by totiž byly obcím hrazeny skutečné prokazatelně vynaložené výdaje na výkon státní správy. I tak by stát v podstatě ušetřil, protože kdyby měl všechny agendy zpětně převést na sebe zrušením spojitého modelu výkonu státní správy a samosprávy, pak by se prokázaly dramaticky vyšší výdaje související s pořízením nemovitostí, technologií, a ostatních potřeb. Pokud nedojde k výraznému posílení prostředků na výkon státní správy a objektivizace jejich rozdělování, nemůžeme očekávat kvalitativní změnu výkonu veřejné správy a postojů jejich aktérů.
Poznámky
- Jsou prezentována data jen 49 z 65 oslovených ORP, kterých je celkem 205, data jen z 30 obcí s pověřeným obecním úřadem z celkem 388, a data jen 43 obcí se základní působností z celkem 6254 všech obcí.
- str. 44 „Validace…“
- str. 139 „Validace…“
- Pro zjišťování je také zásadní míra výkonu přenesené působnosti vykonávaná v jednotlivých typech obcí. Dle dosavadních poznatků je na ORP realizováno až cca 75 % výkonu, dalších 15 % na POÚ a na základním typu pak zbývajících 10 %. Zřejmě se nepodaří zjistit údaje od početně největšího segmentu obcí I. stupně, avšak u obcí II. typu (388 obcí s POÚ)) a III. typu (205 ORP) by se návratnost mohla blížit i 100 %, při zapojení samosprávných svazů a sdružení tajemníků.
- Z okresních úřadů bylo na obce převedeno 12 984 funkčních míst, jedno funkční místo bylo oceněno průměrným výdajem ve výši 333 995,69 Kč, tj. součtově 4 336 300 038 Kč.