Převody nemovitého majetku obce

Majetkoprávní jednání obce 1.

Jakýkoliv převod (tzv. zcizení) nemovitých věcí z majetku obce se neobejde podle platné právní úpravy bez kladného rozhodnutí (souhlasu) zastupitelstva obce.

Zcizení věci je pojem občanskoprávní a znamená (legální) pozbytí vlastnického práva k věci. Formy zcizení věci jsou smluvní (např. prodej, darování, směna) a „mocenské“ [rozhodnutím orgánu veřejné moci na základě zákona (např. vyvlastnění) či přímo ze zákona (např. znárodnění)].

Podle § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), je zastupitelstvu obce vyhrazeno rozhodování o těchto právních jednáních (majetkové povahy):

• nabytí a převod nemovitých věcí,
• vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů,
• převodu bytů z majetku obce,
• převodu nebytových prostorů z majetku obce.

Vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce

Nabytí a převod nemovitých věcí je ve smyslu § 85 písm. a) obecního zřízení vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce. Podle § 41 odst. 2 obecního zřízení jsou právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce (popřípadě rady obce), bez tohoto schválení neplatná.

Podle § 41 odst. 3 obecního zřízení k neplatnosti právního jednání z důvodů stanovených v § 41 odst. 2 obecního zřízení (tj. právních jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce), přihlédne soud i bez návrhu.

Pokud by o nabytí či převodu nemovitých věcí rozhodl někdo jiný než zastupitelstvo obce (např. starosta), může to mít pro něj i trestněprávní následky, jak vyplývá z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. února 2013, sp. zn. 5 Tdo 1452/2012-52: „Rozhodnutí starosty obce o majetkových dispozicích, které učinil bez vědomí a souhlasu zastupitelstva, může založit jeho trestní odpovědnost za trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 tr. zákoníku. K tomu, aby starosta mohl učinit za obec právní úkon uvedený v § 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, se totiž vyžaduje souhlas zastupitelstva obce (§ 41 odst. 2 citovaného zákona). Přitom zmíněná vědomost jednotlivých členů zastupitelstva musí vyplývat ze znalosti konkrétních podkladů, a nikoli jen z neformálních informací, které jim poskytl starosta nebo jiná osoba.“

K otázce náležitosti usnesení zastupitelstva obce při schvalování právních úkonů (nyní právních jednání) obce lze odkázat na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. září 2009, sp. zn. 9 Cdo 4937/2008, podle něhož „Ačkoli příslušný orgán obce neschvaluje v usnesení konkrétní znění právního úkonu, je potřeba, aby z usnesení zastupitelstva obce, jímž je vytvářena vůle obce posléze projevovaná starostou, bylo zřejmé, jaký úkon a jakého obsahu obec učiní.“

Neplatné právní jednání

Jak vyplývá z výše citovaného § 41 odst. 2 obecního zřízení, případné schválení nabytí či převodu nemovitých věcí bez souhlasu zastupitelstva obce vyvolává ze zákona neplatnost takovéhoto právního jednání. K otázce neplatných právních jednání je užitečné si uvědomit odlišné pojímání neplatnosti právních jednání v novém občanském zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.; dále jen „NOZ“) ve srovnání s předchozím občanským zákoníkem (zákon č. 40/1964 Sb.).

Zákon č. 40/1964 Sb. upravoval dva druhy neplatnosti právního úkonu (tj. podle NOZ právního jednání), a to neplatnost absolutní a neplatnost relativní. Absolutní neplatnost znamená, že právní úkon byl neplatný ze zákona, aniž se neplatnosti musel ten, koho se právní úkon týkal, dovolat (soud proto přihlížel k absolutní neplatnosti z moci úřední). Důvodem neplatnosti bylo zejména, že právní úkon svým obsahem nebo účelem odporoval zákonu nebo jej obcházel anebo se příčil dobrým mravům (viz § 39 zákona č. 40/1964 Sb.). Dále mohl být právní úkon neplatný relativně, tedy byl platný až do doby, než se neplatnosti dovolala osoba tímto právním úkonem dotčená. Zákon č. 40/1964 Sb. obecně vycházel z toho, že případy relativní neplatnosti byly výjimkou a zákon je upravoval taxativně v § 40a (úplným, vyčerpávajícím způsobem). Pokud tedy zákon nestanovil, že právní úkon je neplatný relativně, šlo o neplatnost absolutní.

Naproti tomu NOZ stanoví jako převažující princip neplatnosti právního jednání neplatnost relativní (absolutní neplatnost právního jednání je tedy výjimkou; srov. rovněž princip uvedený § 574 NOZ: „Na právní jednání je třeba spíše hledět jako na platné než jako na neplatné.“). Podle § 588 NOZ soud přihlédne i bez návrhu k neplatnosti právního jednání, které se zjevně příčí dobrým mravům, anebo které odporuje zákonu a zjevně narušuje veřejný pořádek (druhý uvedený důvod absolutní neplatnosti právního jednání je kumulativní, tj. musí být jednáním současně odporujícím jak zákonu, tak i zjevně veřejnému pořádku).

Forma právního jednání

Úprava formy právního jednání je obsažena v § 559 až § 564 NOZ, přičemž následky nedodržení formy právního jednání v § 582 NOZ (podle odstavce 1 citovaného ustanovení „Není-li právní jednání učiněno ve formě ujednané stranami nebo stanovené zákonem, je neplatné, ledaže strany vadu dodatečně zhojí.“). Ustanovení § 559 NOZ umožňuje každému subjektu zvolit si formu právního jednání, pokud není konkrétní forma právního jednání vyžadována zákonem nebo dohodou stran právního jednání. Podle § 560 NOZ písemnou formu vyžaduje právní jednání, kterým se zřizuje nebo převádí věcné právo k nemovité věci, jakož i právní jednání, kterým se takové právo mění nebo ruší.

Zveřejnění záměru

Dříve, než zastupitelstvo obce může přistoupit k hlasování o převodu nemovité věci, musí být zveřejněn tzv. záměr o příslušné disposici s touto nemovitou věcí. Podle § 39 odst. 1 obecního zřízení platí, že záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým (např. v místním zpravodaji, obecním rozhlase; není to však povinnost obce, ale pouze možnost).

Pokud obec záměr nezveřejní (tj. na úřední desce obecního úřadu po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím zastupitelstva obce v případě převodu věci nemovité), je právní jednání neplatné. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného ke dni zveřejnění záměru [viz § 8 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)].

K otázce zveřejnění záměru a neúspěšného účastníka nabídkového řízení o prodeji obecního majetku lze zmínit rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. října 2007, sp. zn. 30 Cdo 3087/2006, podle kterého „Neúspěšný účastník nabídkového řízení, kterému bylo podle žalobních tvrzení znemožněno účastnit se nabídkového řízení o prodeji obecního majetku, pro tvrzené porušení povinností orgány obce, má naléhavý právní zájem na určení, že smlouva o převodu nemovitostí ve vlastnictví obce, kterou obec uzavřela s jiným zájemcem o koupi, je neplatná.“ Obdobný závěr vyplývá i z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. října 2010, sp. zn. 28 Cdo 4199/2009, který však byl ještě doplněn o skutečnost, aby neúspěšný účastník nabídkového řízení projevil zájem o danou nemovitou věc tím, že učinil obci svoji nabídku: „Neúspěšný účastník… má naléhavý právní zájem na určení, že smlouva… je neplatná. Aby se však mohl úspěšně takového určení domáhat, je nutné, aby ve výběrovém řízení nejprve projevil zájem o koupi této nemovitosti a učinil tak obci nabídku.“

Doložka o splnění náležitostí

Podmiňuje-li obecní zřízení platnost právního jednání obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se v souladu s § 41 odst. 1 obecního zřízení listina o tomto právním jednání doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Je-li listina touto doložkou obcí opatřena, má se za to, že povinnost předchozího zveřejnění, schválení nebo souhlasu byla splněna (výrazem „má se za to, že“ se v NOZ označuje vyvratitelná právní domněnka, připouštějící důkaz opaku).

Případná absence doložky o splnění zákonných požadavků na příslušné listině (např. kupní či darovací smlouvě) však sama o sobě nemá vliv na platnost právního jednání (její funkce je pouze osvědčovací).

Nemovité věci – vymezení nemovité věci v NOZ je v § 498 odst. 1, podle něhož jsou nemovité věci pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá.

Byty – podle § 1159 NOZ jednotka zahrnuje byt jako prostorově oddělenou část domu a podíl na společných částech nemovité věci vzájemně spojené a neoddělitelné. Jednotka je věc nemovitá.

Nebytové prostory – z ustanovení § 1158 odst. 2 NOZ vyplývá, že ustanovení NOZ týkající se bytu se vztahují také pro nebytový prostor, jakož i pro soubor bytů nebo nebytových prostorů.

Zvláštní ustanovení o převodu jednotky

NOZ upravuje v § 1186 až 1188 několik zvláštností, které souvisejí s převodem jednotky, kterými jsou byty a nebytové prostory.

Zmínit lze např. skutečnost, že pokud převádí vlastník vlastnické právo k jednotce, doloží nabyvateli potvrzením osoby odpovědné za správu domu, jaké dluhy související se správou domu a pozemku přejdou na nabyvatele jednotky, popřípadě že takové dluhy nejsou. Za dluhy, které na nabyvatele jednotky přešly, ručí převodce osobě odpovědné za správu domu (§ 1186 odst. 2 NOZ).

Podle § 1187 odst. 1 NOZ platí, že pokud vznikla jednotka rozdělením práva k domu nebo pozemku na vlastnické právo k jednotkám, má nájemce bytu předkupní právo k jednotce při jejím prvním převodu. To platí i v případě nájmu nebytového prostoru, pokud byl pronajat v souvislosti s bytem v tomtéž domě. Předkupní právo zanikne, nepřijme-li nájemce nabídku do šesti měsíců od její účinnosti.

K otázce náležitosti převodu bytové jednotky ve vlastnictví obce lze poukázat na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. dubna 2014, sp. zn. 26 Cdo 4372/2013, který sice vychází z již zrušeného zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), nicméně je použitelný i podle nové úpravy NOZ (viz výše citovaný § 1187 odst. 1): „Jde-li o převod bytové jednotky ve vlastnictví obce, je nezbytné k platnosti nabídky převodu bytu, aby rozhodnutí o tom, kterým nájemcům budou byty nabídnuty, provedlo zastupitelstvo obce. Vzhledem k tomu, že nabídka podle § 22 odst. 1 zákona o vlastnictví bytů je úkonem adresovaným, je třeba tak učinit ve vztahu ke konkrétnímu nájemci.“

Je třeba zdůraznit, že obec nemá žádnou zákonnou povinnost převést obecní byt do vlastnictví nájemce, jak vyplývá např. i z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. května 2005, sp. zn. 28 Cdo 2957/2004: „Ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ani ze zákona č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, nelze dovodit povinnost obce jako vlastníka domu převést byt do vlastnictví jeho nájemce.“

Cena obvyklá

Ustanovení § 39 odst. 2 obecního zřízení vyžaduje, aby při úplatném převodu majetku byla cena sjednána zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna.

Obecní zřízení tedy při úplatném převodu majetku (např. prodeji obecních bytů) požaduje, aby prodejní cena byla v daném místě a čase obvyklá. Pokud by obec výjimečně prodávala své byty za cenu nižší než cenu obvyklou, pak je to sice možné, ale pouze za předpokladu, že tato nižší cena musí být zdůvodněna (např. v usnesení zastupitelstva či v podkladových materiálech pro jednání zastupitelstva, které jsou veřejně dostupné). Toto případné odchýlení od ceny obvyklé směrem dolů (tedy v “neprospěch“ obecního majetku a v posledku v neprospěch „ostatních“ občanů obce, kteří nemají možnost si výhodně odkoupit obecní byt) však musí vycházet z objektivních a relevantních důvodů.

Možné trestněprávní dopady za rozhodování členů zastupitelstva obce při prodeji nemovitého majetku obce za podstatně nižší kupní cenu zmiňuje usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. prosince 2012, sp. zn. 5 Tdo 827/2012-21:

„Jestliže obvinění jako členové zastupitelstva obce (města) rozhodli na zasedání tohoto vrcholného orgánu obce o schválení prodeje nemovitého majetku obce za podstatně nižší kupní cenu, než jaká byla v daném místě a čase dosažitelná (např. za částku ve výši asi 1 500 000 Kč, ačkoli dosažitelná cena byla asi 5 000 000 Kč), lze v tomto jednání spatřovat porušení povinnosti při opatrování nebo správě cizího majetku vyplývající zejména z § 39 odst. 2 a § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Přitom význam rozhodování členů zastupitelstva obce o prodeji nemovitého majetku obce a jejich postavení odůvodňuje i úvahu o tom, že pokud shora uvedeným způsobem porušili povinnost řádně opatrovat nebo spravovat majetek obce, jde o porušení důležité povinnosti ve smyslu § 255a odst. 1 tr. zák., resp. § 221 odst. 1 tr. zákoníku.

Zavinění z vědomé, resp. hrubé nedbalosti by zde bylo možné dovodit u členů zastupitelstva obce mimo jiné z toho, že na zasedání zastupitelstva obce, na němž se rozhodovalo o schválení prodeje nemovitého majetku obce, byli upozorněni jinými členy zastupitelstva obce na určité skutečnosti, z nichž vyplývá možnost příliš nízké kupní ceny a které vědomě pominuli.“

Mgr. Jan Břeň

Seriál Majetkoprávní jednání obce

1. Převody nemovitého majetku obce, 1. 10. 2015 (právě čtete)
2. Dary, dotace a některá další majetkoprávní jednání obce, 26. 11. 2015
3. Smlouva o společnosti a vklady právnických osob, 15. 2. 2016
4. Úvěry, zápůjčky a ostatní obdobná právní jednání obce, 11. 5. 2016