Přímá volba starostů – úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuze

29. 3. 2011 OF 1/2011 Reforma veřejné správy

V programovém prohlášení se vláda zavazuje, že "zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků". Tento úkol je splněn, neboť ministerstvo vnitra v lednu analýzu vládě předložilo.

Vláda po projednání dokumentu vzala 5. ledna analýzu na vědomí a uložil ministru vnitra připravit do konce roku návrh legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014. Ministr spravedlnosti má zároveň předložit analýzu slučitelnosti návržených změn s ústavním pořádkem České republiky.

Při návrhu legislativních změn se bude vycházet z předložené analýzy. Vzhledem k tomu, že jde o obsáhlý dokument, budeme naše čtenáře postupně seznamovat s jeho obsahem. Následující text je zkrácenou verzí úvodních částí analýzy.

Uvedení do tématu

Mezi odbornou i laickou veřejností je v posledních letech opakovaně diskutováno o změně způsobu volby starosty obce, který by podle řady názorů měl být volen občany obce v přímých volbách. Argumenty uváděné na podporu těchto názorů jsou zastánci přímé volby starostů obecně spatřovány zejména v posílení mandátu a pozice starosty při naplňování jeho volebního programu, posílení autority starosty, zavedení přímé odpovědnosti občanům a s tím související větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů v obci.

Názory prosazující zavedení přímé volby starostů v ČR se vesměs odvíjejí od tvrzených nedostatků současného stavu právní úpravy obecního zřízení a fungování organizace místní samosprávy. Mezi těmito nedostatky jsou nejčastěji uváděny následující:

  • neznalost a nezájem veřejnosti podílet se na rozhodování komunálních orgánů
  • ze strany občanů ztotožnění rozhodovací činnosti zastupitelstva a rady s postavou starosty
  • v menších obcích často pouze formální výkon pravomoci zastupitelstva s tím, že vlastní výkon činnosti a zásadní rozhodování vykonává starosta
  • starosta je často zvolen na základě koaliční dohody politických stran, aniž se jedná o osobu, která získala nejvíce hlasů ve volbách
  • radními se stávají politici bez odborné vybavenosti potřebné k výkonu rozhodovací činnosti, která je tak fakticky soustředěna v rukou vedoucích úředníků
  • v malých obcích, zejména tam, kde se nevolí rada obce, mají volby již v současnosti charakter blížící se fakticky přímé volbě, neboť kandidátky (často jen jedna) jsou sestavovány tak, aby odpovídaly veřejnému mínění

K těmto uváděným nedostatkům jsou konstruktivními kritiky stávajícího modelu navrhovány jeho možné změny, které by měly přispět k odstranění tvrzených nedostatků. Tyto návrhy lze charakterizovat následovně:

  • zakotvit přímou volbu starosty (primátora, hejtmana), který bude mít silný politický mandát a bude pod jasnou kontrolou veřejnosti
  • učinit starostu osobně odpovědným za výkon veřejné moci v obci a za chod úřadu
  • změnit postavení rady obce (kraje), která by měla být jmenována z významných (nepolitických) odborníků; rada by byla jmenována starostou, který si tak vybírá tým spolupracovníků
  • změnit rozdělení kompetencí mezi orgány územní samosprávy, tzn. jasně oddělit koncepční a strategické rozhodování, které by příslušelo zastupitelstvu, a operativní rozhodování, které by příslušelo starostovi

Systémové změny

Z uvedených příkladů je zřejmé, že se jedná jednak o argumenty právní, vztahujícími se k platné právní úpravě, jednak o politologicky-sociologického charakteru (vliv způsobu volby na vztah starosty a občanů obce).

Především lze určitým způsobem relativizovat námitku proti stávajícímu systému, založenou na tvrzení, že starostou se leckdy nestává osoba, která obdržela nejvyšší počet hlasů. Při aplikaci poměrného volebního systému je totiž sporné, nakolik byly hlasy voličů odevzdány ve prospěch určitého kandidáta z důvodu jeho osobní autority a nakolik prostě proto, že jde o reprezentanta určité politické strany. Je tedy zřejmé, že otázka přímé volby starostů přesahuje do roviny volebních systémů, jejich pozitivních a negativních projevů apod. Právě tak lze do určité míry zpochybnit tvrzení, že zavedení přímé volby povede bez dalšího k jasnějšímu vyjádření vůle voličů. V případě jednokolové volby v systému relativní většiny by totiž mohlo docházet ke zvolení kandidáta, který by dosáhnul poměrně malého procentuálního zisku hlasů, zatímco při dvoukolové volbě hrozí ve druhém kole nízká volební účast. Takovouto eliminaci výhod přímé demokracie potvrzují např. zkušenosti z přímé volby starostů na Slovensku.

Mnohem významnější je otázka rozsahu legislativních změn v případě politického rozhodnutí o zavedení přímé volby. Z citovaných návrhů na zlepšení dosavadního stavu, pocházejících od zastánců přímé volby, jasně vyplývá, že požadované změny jsou systémového charakteru a netýkají se tedy pouze vlastní – v podstatě technické – otázky způsobu volby starosty, ale rovněž významnou měrou samotné institucionální organizace místní samosprávy (soustavy a vzájemného vztahu jednotlivých orgánů obcí a krajů, jejich kompetencí apod.).

Jakkoliv si lze samozřejmě představit i situaci, že bude provedena změna spočívající pouze ve změně způsobu volby starostů z dosavadní nepřímé na přímou, je otázkou přinejmenším spornou, zda by takováto dílčí změna mohla naplnit očekávání se zavedením přímé volby spojená (viz výše uvedené nedostatky spatřované v současném systému). Lze se dokonce domnívat, že postavení přímo voleného starosty, vybaveného však stejnými pravomocemi, jimiž disponuje i dnes, by nedoznalo změn k lepšímu, ale – přinejmenším ve vztahu k občanům (voličům) – spíše naopak. Takový starosta by byl totiž – navzdory zesíleným očekáváním občanů, kteří starostu zvolili – stěží schopen realizovat beze zbytku svůj volební program, neboť platná právní úprava rozděluje výkonnou rozhodovací pravomoc v otázkách místní samosprávy mezi zastupitelstvo a radu obce. V zájmu naplnění sledovaných cílů by proto bylo třeba zabývat se minimálně otázkou přehodnocení vztahu starosty a rady obce, resp. jejich kompetencí.

Ústavně právní rovina

Na podporu tvrzení o potřebnosti diskutovat problematiku přímé volby starostů v širším smyslu než je pouhá změna způsobu volby lze zmínit i skutečnost, že návrhy příslušných legislativních změn se v souvislosti s otázkou volby starostů již v minulosti zabývala Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR v rámci projednávání vládního návrhu zákona o obcích (zákon č. 128/2000 Sb.), resp. vládního návrhu zákona o volbách do zastupitelstev obcí (zákon č. 491/2001 Sb.). K oběma zákonům byly v průběhu legislativního procesu podány pozměňovací návrhy, které předpokládaly zavedení přímé volby starostů, aniž se však zabývaly touto problematikou v rozsahu přesahujícím samotnou otázku způsobu volby. Tyto pozměňovací návrhy nebyly parlamentem schváleny.

Právě tak je sporné, nakolik by případnou (pouhou) změnu způsobu volby starostů bylo možno považovat za prvek reformy místní samosprávy. Problematika přímé volby má být přitom ve smyslu vládního zadání k tomuto projektu posouzena právě v širším kontextu reformy územní veřejné správy. V rámci analýzy možností zavedení přímé volby starostů v ČR je proto třeba zabývat se právní stránkou této problematiky v několika rovinách, a to včetně – s ohledem na zmíněnou souvislost s otázkou reformy samosprávy – roviny ústavně-právní. Společným hlediskem tohoto posouzení by přitom měla být otázka, zda by případné zavedení přímé volby starostů bylo krokem zapadajícím koncepčně do reformy územní veřejné správy, jak byla v ČR prozatím nastavena.

Dosavadní aktivity

Na základě usnesení vlády z května 2007 zpracovalo Ministerstvo vnitra materiál, nazvaný Analýza možností zavedení přímé volby starostů v ČR. Tento materiál prošel vnitřním i meziresortním připomínkovým řízením a byl v dubnu 2009 projednán vládou. Předmětný materiál obsahoval v souladu se zadáním jak rozbor platné právní úpravy (včetně ústavního rozměru), tak i podrobné srovnání se zahraniční právní úpravou, a to jak úpravou obsahující přímou volbu starostů (Slovensko, SRN), tak i úpravu preferující model nepřímé volby starostů (Francie). Kromě toho byla problematika přímé volby starostů diskutována v Polsku, kde byla přímá volba zavedena v roce 2002. Ministerstvo vnitra v tomto materiálu zmapovalo klady i zápory případného zavedení přímé volby starostů v ČR s tím, že se bude nadále pokračovat ve veřejné diskuzi na dané téma. Za tímto účelem je problematika přímé volby diskutována na pravidelných setkáních se starosty, a zpracovaný materiál byl zveřejněn rovněž na webových stránkách Ministerstva vnitra tak, aby se k němu mohla vyjádřit co nejširší veřejnost.

V současné době lze tedy konstatovat, že Ministerstvo vnitra má problematiku přímé volby starostů po právní stránce dobře zmapovanou a jsou mu známy právní konsekvence zavedení přímé volby v případě tohoto politického rozhodnutí (předchozí úkol spočíval pouze ve zpracování analýzy, nebylo rozhodnuto, že přímá volba bude zavedena).

Výsledky dosavadní diskuze

Pod záštitou Ministerstva vnitra se dne v červnu 2008 uskutečnila odborná konference na téma "Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy", v jejímž rámci byla věnována značná pozornost i problematice přímé volby starostů a vhodnosti jejího zavedení v podmínkách českého obecního zřízení. Účastníky konference byli představitelé územních samosprávných celků, jakož i vybraných ministerstev,nevládních organizací a jiných institucí.

V souvislosti s potenciálním zavedením přímé volby starostů se většina účastníků konference přiklonila k zachování současného modelu. Ucelená vystoupení k tomuto tématu prezentovali kromě Ministerstva vnitra především zástupci institucí, reprezentujících subjekty veřejné správy, jichž se daný problém týká především – tj. obcí – a sice Svazu měst a obcí ČR a Sdružení místních samospráv ČR.

Svaz měst a obcí ČR (SMO ČR) zastává ve věci přímé volby konsistentní stanovisko: není zastáncem modelu přímé volby starostů a nepovažuje ani za nezbytné příliš posilovat pravomoci starostů. V rámci zvýšení efektivity chodu obce podporuje nicméně prvky většinového volebního systému. Podle názoru SMO ČR případné zavádění přímé volby starosty (a posílení jeho kompetencí) s sebou nese mnohé problémy, včetně nutnosti změny Ústavy. V rámci dokončení reformy veřejné správy se tak jeví důležitějším než se věnovat otázce přímé volby řešení jiných otázek, jako např. stabilizace financování obcí prostřednictvím systému rozpočtového určení daní, vyjasnění pravidel zákona o střetu zájmů či dokončení elektronizace veřejné správy (v rámci projektu zavádění e-Governmentu).

Sdružení místních samospráv ČR (SMS ČR) projevilo naopak vstřícný postoj k potenciálnímu zavedení přímé volby starostů v ČR, ve kterém spatřuje prostředek prosazení vůle občanů (jimiž je starosta již v současné době vnímán jako hlava obce) a eliminace častých situací, kdy je starostou zvolen kandidát, který obdržel malý počet hlasů ve volbách či dokonce náhradník po odstoupení zvolených členů zastupitelstva. Takové situace představují podle názoru Sdružení místních samospráv excesy, k jejichž odstranění je třeba zavést přímou volbu starostů. Sdružení místních samospráv proto navrhuje zavést model přímé volby s následujícími prvky.

Model navržený SMS ČR

  1. Přímá volba starosty (primátora) v čele obce, města s tím, že by byl osobně odpovědným za výkon veřejné správy na daném území, tedy i za chod úřadu; takový návrh vyžaduje hlubší zásah do stávajícího znění zákona o obcích.
  2. Volba starosty u menších měst a obcí v jednokolovém relativně většinovém modelu.
    u velkých měst v systému dvoukolové absolutní většiny,
  3. Ponechat radu jakožto iniciativní, výkonný a kontrolní orgán obecního zastupitelstva, popř. obecní radu zcela zrušit.
  4. Volit zastupitelstvo na principu poměrné volby,
  5. Rozdělit kompetence tak, aby zastupitelstvo plnilo základní koncepční a kontrolní roli, schvalovalo zásadní majetkové úkony, koncepční a finanční dokumenty či vyhlášky a starostovi (primátorovi) by byla svěřena exekutivní funkce; inspirativní je úprava slovenská,
  6. Odvolávání starosty je přípustné pouze občany na základě kvalifikovaného návrhu (soudem přezkoumatelného) pro závažné porušování právních povinností starosty, jež jsou stanoveny či vyplývají z právních předpisů.

Popsaný návrh svědčí o tom, že ani SMS ČR nepovažuje za dostatečnou pouhou změnu způsobu volby starosty; požaduje rovněž změnu právního postavení starosty i ostatních orgánů obce. Sdružení místních samospráv je zastáncem řešení, při kterém by zastupitelstvo určovalo zásadní záležitosti normativního charakteru, stěžejní majetková rozhodnutí a obdobné klíčové věci, kdežto starosta by byl čistě orgánem výkonné moci, resp. působnosti na daném území obce. Takový výrazný zásah by však vyžadoval zcela změnit pojetí výkonu veřejné moci jednotlivými orgány obce, což je situace, která by vyžadovala změnu Ústavy.

Slučitelnost s Ústavou

Ze stávajícího znění Ústavy lze tedy podle názoru Sdružení místních samospráv dovodit, že přímá volba starosty nevyžaduje sama o sobě ústavní revizi. V každém případě však dospěje-li politická reprezentace ke shodě, že přímou volbu starosty chce občanům umožnit, je takovou shodu nanejvýš vhodné odpovídajícím způsobem vtělit do novely Ústavy, poněvadž tento nový model se projeví v systému vzájemných vztahů mezi samosprávnými orgány obce. Bez ústavní revize by podle názoru SMS bylo nezbytné zvážit, zda konkrétní změna je ještě slučitelná se stávajícími ústavními požadavky, když již některé současné kompetence rady obce jsou podle části právní teorie v rozporu s čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR.

S cílem zapojit co nejširší veřejnost do diskuze na dané téma přistoupilo Ministerstvo vnitra ke zveřejnění informace o připravovaném materiálu, jakož i jeho průběžné verze, elektronickou formou na internetových stránkách odboru dozoru a kontroly veřejné správy (www.mvcr.cz/odk); výzva k zasílání podnětů ze strany odborné i laické veřejnosti však nebyla vyslyšena v očekávané míře.

Text úvodních kapitol vládního dokumentu zpracovaného MV ČR "Analýza zavedení přímé volby starostů" byl redakčně krácen (plné znění analýzy).